II OSK 983/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 699/11 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 983 / 12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. L. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Rzeszowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. C. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "niepubliczny zakład stomatologiczny" na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. Z. w R., przyłącza wodociągowego, gazowego i teletechnicznego, przebudowę istniejącej linii telekomunikacyjnej napowietrznej, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przebudowę istniejącego odcinka kabla energetycznego na działce nr [...] obr. [...], przyłącza energetycznego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...], przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i [...] obr. [...], sześciu stanowisk parkingowych ogólnodostępnych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] położonych przy ul. Z. w R. Powyższa decyzja była kolejną w tej sprawie. Poprzednio wydano decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. (uchyloną przez Wojewodę Podkarpackiego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r.) oraz decyzję z dnia [...] maja 2008 r. (uchyloną przez Wojewodę Podkarpackiego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r.). Odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2008 r. złożyła A. L. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego, teletechnicznego i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], przyłącza energetyczne na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i [...] i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i gazowego na działkach nr [...], [...], [...] i [...], przyłącza teletechnicznego na działkach nr [...], [...] i [...] przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...] i [...] przyłącza energetycznego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. Z. w R., a w pozostałej części utrzymał decyzję z dnia [...] września 2008 r. w mocy. W wyniku rozpoznania skargi A. L. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Rz 880/08) oddalił ją w całości. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez A. L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1874/09) uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji powinien poddać kontroli, czy dokonana przez Wojewodę zmiana numeracji działek mieściła się w granicach sprawy. Oczywista, bowiem omyłka nie daje podstaw do uchylenia decyzji, ale do jej sprostowania. Jeżeli zaś przebieg przyłączy dotyczył innych nieruchomości, to należało przeprowadzić postępowanie z zachowaniem gwarancji wynikających z art. 139 k.p.a. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 975/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2008 r. Sąd stwierdził, między innymi, że skarżona decyzja stanowiła niedopuszczalną ingerencję w treść decyzji organu I instancji, bo naruszono art. 139 k.p.a. oraz art. 111 § 1 i art. 113 § 1 k.p.a. Wojewoda Podkarpacki po przeprowadzeniu kolejnego postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2008 r. i umorzył postępowanie administracyjne w całości. Organ odwoławczy swoje orzeczenie uzasadnił tym, że budowa planowanej inwestycji została całkowicie zakończona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] września 2008 r. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody Podkarpackiego, orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Organ administracji publicznej był, co prawda, związany stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., ale jednocześnie musiał uwzględnić zmianę stanu faktycznego w sprawie. Pozwolenia na budowę nie można zaś wydać dla zamierzenia już zrealizowanego. Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosła A. L., zarzucając jej naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7k.p.a., art. 19 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) w związku z § 4, § 10, § 12, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm. – dalej zwanego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał ją za niezasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji istotne w sprawie jest to, iż decyzja z dnia 29 października 2008 r. uprawniała do podjęcia działań inwestycyjnych, a jej wykonanie nigdy nie zostało wstrzymane. Została ona uchylona dopiero na skutek wyroku z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda Podkarpacki wykazał zaś w sposób niewątpliwy, że zamierzenie budowlane zostało zrealizowane. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzenie faktu zrealizowania zamierzenia budowlanego musiało skutkować uchyleniem decyzji z dnia [...] września 2008 r. i umorzeniem postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie jest skutkiem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., w którym wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa jako wadliwa powinna zostać uchylona. Jednakże, w świetle nowych faktów (ukończenie budynku, potwierdzone decyzją o zezwoleniu na jego użytkowanie) nie można było orzec merytorycznie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Postępowanie w tym przedmiocie stało się, bowiem bezprzedmiotowe. Takie stanowisko wynika z uznania, że pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie robót jeszcze niezrealizowanych. Z powyższych przyczyn Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżona decyzja pozostaje w zgodzie z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., wobec czego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) wniesioną skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 107 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego mimo, że żaden z przepisów prawa nie wskazuje na to, że po wybudowaniu budynku bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania o zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na budowę; – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego błędnie uznając, że zasadne w niniejszej sprawie jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 153 p.p.s.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego wskutek niedostrzeżenia, że organ administracji w tej decyzji nie wypełnił wskazań, jakie nakładały na niego wyroki z dnia 1 września 2010 r. i 9 grudnia 2010 r. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, między innymi, że z przepisów Prawa budowlanego (w szczególności z art. 28 ust. 1) wynika wykładnia, zgodnie z którą po wybudowaniu budynku można prowadzić postępowanie w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Przyjęcie interpretacji przeciwnej prowadziłoby do wniosku, że proces budowlany należy wstrzymać do czasu zakończenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w takiej sprawie. Art. 28 Prawa budowlanego określa jedynie, kiedy można rozpocząć roboty budowlane i nie należy tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie można mówić w sytuacji, gdy organ jest właściwy do rozpoznania sprawy i posiada materiał dowodowy umożliwiający jej rozstrzygnięcie, a strona nie uzewnętrzniła braku zainteresowania w rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie nadal istnieje faktyczny przedmiot sprawy, czyli "projekt budowlany i decyzja o pozwoleniu na budowę". W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. dotyczyła nie tylko pozwolenia na budowę, ale również zatwierdzenia projektu budowlanego. Nawet, więc gdyby zgodzić się z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, co do kwestii związanych z istotą pozwolenia na budowę, to należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego. W uzupełnieniu stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej A. L. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego trzy pisma procesowe, w których rozwinęła argumentację dotyczącą nieprawidłowości w sporządzeniu dokumentacji projektowej inwestycji, której dotyczyła decyzja z dnia [...] września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Trzeba podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić wniesioną skargę jedynie w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej przedstawionymi przez stronę skarżącą. Stwierdzić trzeba, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 153 p.p.s.a. Wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, zasadnie przyjmując brak podstaw do uchylenia kontrolowanej w sprawie decyzji Wojewody Podkarpackiego. Rzeczą niebudząca wątpliwości winno być to, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 1 września 2010 r., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. uchylającym decyzję z dnia [...] października 2008 r. wskazali na wady tej decyzji uzasadniające konieczność jej uchylenia. Istotne jest też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę i odnosząc się do przedstawionych w rozpoznawanej skardze zarzutów wskazał na wady decyzji organu I instancji, które w ocenie tegoż Sądu czyniłyby uzasadnionym wniosek o ewentualne uzupełnienie tej decyzji. Taki wniosek jednak, jak stwierdził Sąd nie został złożony w sprawie. Kolejna decyzja, kontrolowana skarżonym wyrokiem, wydana została przez organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2011 r. w nowym stanie faktycznym, czego strona skarżąca nie podważyła, a mianowicie stwierdzono realizację inwestycji. Okoliczność ta potwierdzona została decyzją z dnia [...] września 2010 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji. Zważywszy na treść kontrolowanej w sprawie decyzji, którą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie administracyjne w całości, zarzut kasacji dotyczący nie wypełnienia wskazań, jakie nakładały na organ odwoławczy wyroki z dnia 1 września 2010 r. i 9 grudnia 2010 r. uznać należy za chybiony. Nie są też usprawiedliwione kolejne zarzuty wniesionej kasacji, a dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 107 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. Uchybienie powyższym normom prawnym skarżąca upatruje w wadliwym umorzeniu postępowania o zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji. Stwierdzić trzeba, iż umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnych stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku przesłanek podmiotowych (brak uprawnionego podmiotu wskutek jego śmierci lub utraty przez niego zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym) lub też braku przesłanek przedmiotowych (nie ma przedmiotu rozpoznania). Przedmiotem niniejszego postępowania było zatwierdzenie określonego projektu budowlanego i udzielenie na jego budowę pozwolenia, a więc wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Istotne jest przy tym to, że przedmiot ten stanowiła inwestycja przyszła, a nie inwestycja zrealizowana, dlatego też wykonanie planowanego obiektu stanowi o braku przesłanki przedmiotowej i konieczności stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie, bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też wydawanie pozwoleń budowlanych ex post byłoby sprzeczne z obowiązującymi normami prawnymi i w istocie rzeczy prowadziłoby do nadużywania tego rodzaju decyzji, której cel i zakres zostały wyraźnie określone przez ustawodawcę. Tak, więc jeżeli w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ustali się, że inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych, organ administracji architektoniczno - budowlanej umarza postępowanie, a kwestia sposobu prowadzenia tych robót oraz ich zgodności z przepisami architektoniczno - budowlanymi staje się przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego w nowym, całkowicie odrębnym postępowaniu. Dotyczy to także sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W nawiązaniu do wywodów zaprezentowanych w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej wyjaśnić trzeba, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do doprowadzenia takiej inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie trybu i zasad wynikających z przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.