III SA/Kr 96/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i § 3 załącznika do uchwały Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 13 kwietnia 2007 r. nr 42/VII/07 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Łososina Dolna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 września 2013r. W dniu 13 kwietnia 2007r. Rada Gminy w Łososinie Dolnej podjęła uchwałę Nr 42/VII/07 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Łososina Dolna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. nr 147 poz. 1231 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r. nr 190, poz. 1606 z późn. zm.). W § 1 pkt 2-5 ustalono następujące zasady usytuowania na terenie Gminy Łososina Dolna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: 2/ miejsca sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4.5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być prowadzone w punktach sprzedaży , którymi są sklepy ogólno-spożywcze oraz sklepy spożywczo-przemysłowe, 3/ miejsca sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4.5% alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być prowadzone w punktach sprzedaży, którymi są : a/ sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych, b/ wydzielone stoiska - w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200 m2, c/ pozostałe placówki samoobsługowe oraz inne placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych. 4/ miejsca sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4.5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, mogą być prowadzone w lokalach o powierzchni co najmniej 20 m2 dysponującymi minimum 8 miejscami siedzącymi przy stolikach, 5/ miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4.5% alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, mogą być prowadzone w lokalach gastronomicznych, które posiadają salę konsumpcyjną o powierzchni handlowej wynoszącej co najmniej 20 m2 i oferują do konsumpcji gorące posiłki oraz dysponują minimum 20 miejscami siedzącymi przy stolikach. W § 3 załącznika do tej uchwały przewidziano, że zezwolenia wydane w oparciu o dotychczasowe zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zachowują swoją moc do czasu upływu terminu ich ważności. Pismem z dnia 20 grudnia 2012r. Prokurator Rejonowy w Nowym Sączu wniósł skargę na § 1 pkt 2-5 i § 3 załącznika do tej uchwały Rady Gminy w Łososinie Dolnej, domagając się stwierdzenia ich nieważności. Zdaniem skarżącego, zakwestionowane przepisy uchwały zostały wydane z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70 poz. 473 z późn. zm.), tj. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Prokurator stwierdził, iż delegacja ustawowa określona w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przyznaje radzie gminy kompetencji do uregulowania tych kwestii, które zostały zawarte w zaskarżonych przepisach przedmiotowej uchwały. Skarżący wskazał, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, przez "zasady usytuowania" należy rozumieć rozmieszczenie w terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem innych obiektów użyteczności publicznej a w szczególności ich usytuowania względem miejsc chronionych o jakich mowa w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Natomiast przepisy § 1 pkt 2, 3 lit. a, b, c, pkt 4, 5 i § 3 załącznika do uchwały nie mieszczą się, zdaniem skarżącego, w pojęciu określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W ocenie skarżącego, postanowienia aktu prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jego wydania, albowiem takie działanie jest istotnym naruszeniem prawa. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator Rejonowy przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności podniesiono, iż zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli ze strony organu nadzoru, który nie doszukał się żadnych nieprawidłowości w jej podjęciu i nie stwierdził jej nieważności. Zdaniem organu zaskarżona uchwała realizuje podstawowe założenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości sprowadzające się przede wszystkim do przeciwdziałania alkoholizmowi poprzez ograniczenie dostępności alkoholu i tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Skoro gmina jest władna samodzielnie regulować pewne obszary życia społecznego, to posiada ona najlepsze rozeznania co do potrzeb i uwarunkowań swojego regionu i władna jest – w granicach ustaw – podejmować decyzje najbardziej odpowiadające lokalnym potrzebom. Nadto zaś podniesiono, że przepisy uchwały stosowane były w praktyce przez kilka lat i zostały zaakceptowane przez adresatów zawartych w niej norm, którzy nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń przy jej stosowaniu. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalane przez Radę Gminy w ramach realizacji przepisu art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przyjęły nieco szerszą interpretację określenia "usytuowanie", które jest niewątpliwie pojęciem nieostrym, tym bardziej, że w przepisie jest mowa o sprzedaży i podawaniu napojów alkoholowych. W ocenie organu ustalenie zasad lokalizacji miejsc przez Radę Gminy w Łososinie Dolnej poprzez odniesienie się do punktów sprzedaży znajduje pełne uzasadnienie nie tylko w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2012r. poz. 1356), ale także w art. 1 i art. 2 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 3 zaskarżonego załącznika do uchwały organy wyjaśniły, iż zgodnie z art. 18 ust. 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata, a w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży – nie krótszy niż 2 lata. § 3 zaskarżonego załącznika do uchwały został zatem dodany jedynie w celu poinformowania podmiotów posiadających zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, iż nowa uchwała nie pozbawia ich aktualnie posiadanych zezwoleń, zgodnie z zasadą zawartą w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. W związku z powyższym organ uważa, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób rażący przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594, zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena legalności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu, wniesiona na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu przytoczonego art. 50 §1 p.p.s.a. i została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 §3 ustawy p.p.s.a., gdyż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały, przywołaną wyraźnie w jej treści, stanowiły przepisy art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. nr 147 poz. 1231 z późn. zm., zwana dalej u. przeciwdz. alkoh.). Powołane przepisy – w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu – upoważniały radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (art. 12 ust. 1 u. przeciwdz. alkoh.), a także zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 u. przeciwdz. alkoh.), przy czym liczba ww. punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u. przeciwdz. alkoh.). Odnosząc treść zacytowanych wyżej regulacji u. przeciwdz. alkoh. do przepisów uchwały zakwestionowanych w skardze, należy stwierdzić, iż przepisy § 1 pkt 2-5 oraz §3 załącznika do uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym, powodującym stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u. przeciwdz. alkoh., podejmowana na podstawie tego przepisu uchwała powinna określać zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przez zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych rozumie się określenie położenia punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy, itp.), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. m.in. wyrok NSA z 18 marca 1994r., SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73). Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w przytoczonym unormowaniu uprawnienie rady gminy do konkretyzowania rodzajów tych miejsc, ich wyglądu, lub warunków budowy (por. np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2824/93). Żaden też przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu normatywnego, nie upoważniał organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zawarte w art. 12 ust. 2 w/w ustawy upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej, na co zwraca uwagę NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2007r., sygn. akt II GSK 81/07 (por. też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 sierpnia 2010r., II SA/Go 549/10). Usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007). Tego wymogu "zasad usytuowania" nie spełniają analizowane przepisy uchwały, wykraczając poza ramy delegacji ustawowej zakreślone w art. 12 ust. 2 u. przeciwdz. alkoh. Przewidziane w § 1 pkt 2-3 załącznika do uchwały zasady ustalające wymogi co do rodzaju placówek handlowych, w których może się odbywać sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Łososina Dolna (zgodnie z treścią uchwały sprzedaż może być prowadzona w punktach sprzedaży, którymi według uchwałodawcy są sklepy ogólno-spożywcze oraz sklepy spożywczo-przemysłowe, sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych, wydzielone stoiska - w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200 m2, pozostałe placówki samoobsługowe oraz inne placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych) oraz przewidziane w §1 pkt 4-5 załącznika do uchwały wymogi dotyczące lokali gastronomicznych, w których mogą być podawane napoje alkoholowe (lokale o powierzchni co najmniej 20 m2 dysponujące minimum 8 miejscami siedzącymi przy stolikach, natomiast w odniesieniu do napojów alkoholowych zawierających powyżej 4.5% alkoholu – lokale gastronomiczne, które posiadają salę konsumpcyjną o powierzchni handlowej wynoszącej co najmniej 20 m2 i oferują do konsumpcji gorące posiłki oraz dysponują minimum 20 miejscami siedzącymi przy stolikach) formułują dodatkowe wymogi, które nie mieszczą się w ustawowym pojęciu "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", przekraczając granice upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 2 ustawy i wkraczając w materię regulowaną odrębnymi przepisami. Wymóg, aby placówki gastronomiczne prowadzące sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży były przystosowane do konsumpcji zbiorowej, określa w istocie wymogi techniczno-sanitarne tych obiektów, co wykracza poza ramy delegacji zakreślone w art. 12 ust. 2. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że przepisy art. 12 ust. 1 i 2 u. przeciwdz. alkoh. nie upoważniają rady gminy do określania warunków jakim muszą odpowiadać placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych, należących np. do sfery prawa budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2008 r., III SA/Wr 204/08; por. też cyt. powyżej wyroki NSA z 18 marca 1994r., SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 sierpnia 2010r., II SA/Go 549/10). Ustalenie zaś rodzaju placówek, w których możliwa jest sprzedaż napojów alkoholowych jest przedmiotem regulacji ustawowej w art. 96 u. przeciwdz. alkoh., pozostając poza zakresem upoważnienia dla prawodawców lokalnych. Zasadny jest także zarzut skargi, że § 3 załącznika do uchwały, w którym przewidziano, że zezwolenia wydane w oparciu o dotychczasowe zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zachowują swoją moc do czasu upływu terminu ich ważności, wykracza poza granice upoważnienia z art. 12 ust. 2 u. przeciwdz. alkoh. Wyartykułowana w tym przepisie niezmienność warunków sprzedaży określonych w dotychczas wydanych zezwoleniach stanowi powtórzenie reguł wynikających z ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, przewidzianej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Ten przepis uchwały w istocie nie ma charakteru normatywnego, lecz wyłącznie informacyjny, co jest nie do pogodzenia z charakterem prawnym uchwały jako aktu prawa miejscowego, który powinien zawierać wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania. Tego rodzaju superfluum prawodawcy stanowi uchybienie techniki legislacyjnej, naruszając zasady techniki prawodawczej zawarte w § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zakwestionowane w skardze przepisy § 1 pkt 2-5 i § 3 załącznika do uchwały Rada Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 13 kwietnia 2007r., Nr 42/VII/07 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Łososina Dolna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w sposób istotny naruszają prawo, wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 u. przeciwdz. alkoh., co uzasadniało uwzględnienie skargi w całości. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności części uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.