II OSK 2640/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1507/13 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1504/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. Starosta [...] udzielił W. Ł pozwolenia na budowę tymczasowych pawilonów handlowych w O. przy ul. S. na 5 lat (dz. nr [...]), określając termin użytkowania obiektów tymczasowych do 1 lipca 2006r. W dniu 31 maja 2006r. inwestor wniósł o przedłużenie czasu użytkowania w/w tymczasowych obiektów budowlanych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Starosta [...] działając w oparciu o art.155 k.p.a. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. i odmówił zmiany terminu użytkowania ww. obiektów tymczasowych wskazując, że w stosunku do tych obiektów została wydana w dniu [...].11.2006r. decyzja nakazująca ich rozbiórkę. Z uwagi na uchylenie w/w decyzji rozbiórkowej przez organ odwoławczy, Starosta [...] z urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. i po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił na podstawie art.151 § 1 i 2 k.p.a. decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008r. i odmówił przedłużenia na czas nieoznaczony użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych objętych decyzją z dnia [...].12.2001r. W lutym 2012r. D. i J. małż. W. (właściciele działki nr dz. nr [...]) wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Starosta [...] uwzględnił ten wniosek - wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. oraz na podstawie art.36a ust.1 Prawa budowlanego przedłużył określony w decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. czas użytkowania przedmiotowych tymczasowych obiektów budowlanych - na czas nieoznaczony. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Na skutek rozpatrzenia odwołań D. W., W. Ł. i J. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowanego (GINB) opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że obiekty tymczasowe podlegają rozbiórce z mocy prawa, z upływem oznaczonego w decyzji terminu. Uchylenie lub zmiana, może mieć miejsce do ostatniego dnia obowiązywania decyzji, a po jego upływie jest niedopuszczalna. Zdaniem organu decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nie mogła być już zmieniona w zakresie czasu użytkowania, tym bardziej w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Bez wpływu na możliwość zmiany ww. decyzji był podpisany 25 maja 2006 r. aneks do umowy dzierżawy, przedłużający dzierżawę na czas nieoznaczony. Przepisy nie uzależniają bowiem określenia terminu rozbiórki od prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. W. zarzucił naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zmiany okresu użytkowania obiektów określonych w pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego, jeśli nawet doszło do naruszenia prawa, to nie może być mowy o naruszeniu rażącym. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r. obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., doszło bowiem do rażącego naruszenia art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu ze względu na tymczasowy charakter obiektów budowlanych objętych decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę, Starosta [...] nie miał podstaw do przedłużenia okresu ich użytkowania z oznaczonego na nieoznaczony; również art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy prawnej takiej zmiany. Obiekty tymczasowe podlegają innym rygorom prawnym niż obiekty budowlane wzniesione na czas nieoznaczony. Przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stosuje się wyłącznie w sytuacjach, w których na skutek różnych okoliczności, niekiedy niezależnych od inwestora, zaistnieje potrzeba wprowadzenia zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub potrzeba zmiany innych warunków pozwolenia na budowę, która ujawnia się zazwyczaj już na etapie wykonywania robót budowlanych. W ocenie Sądu zmienić w sposób istotny decyzję o pozwoleniu na budowę można tylko wówczas, gdy roboty budowlane nią objęte nie zostały jeszcze rozpoczęte, bądź gdy inwestycja jest w trakcie realizacji. Innymi słowy, warunkiem stosowania art. 36a cyt. ustawy, jest fakt nierozpoczęcia lub prowadzenia procesu budowlanego. Zakończenie inwestycji czyni stosowanie tego przepisu niedopuszczalnym. Z woli ustawodawcy w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego , co również wskazuje jednoznacznie, że decyzja wydawana w tym trybie może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W konsekwencji nie było możliwe przedłużenie we wznowionym postępowaniu terminu użytkowania przedmiotowego zespołu pawilonów handlowych na czas nieoznaczony. W skardze kasacyjnej J. W. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie : art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w dniu wydania ww. decyzji inwestycja była zakończona, co czyni stosowanie tego przepisu niedopuszczalnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GIMB z dnia [...] maja 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, przywołując orzecznictwo NSA, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, jeżeli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i termin ich rozbiórki, to możliwe jest orzeczenie zmiany tych elementów decyzji, na zasadach określonych w art. 36a Prawa budowlanego, jeżeli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zarzucono, że Sąd pierwszej instancji, ograniczając możliwość zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie powyższego przepisu tylko do sytuacji, gdy budowa nie jest jeszcze rozpoczęta lub jest w trakcie realizacji – nie wyjaśnił, jaki konkretnie przypadek zachodzi w tej sprawie. Jeśli bowiem doszło do zakończenia budowy, to Sąd powinien wskazać, w jakiej dacie to nastąpiło. Zdaniem skarżącego przedmiotowa inwestycja nawet w dacie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie została w sposób formalny zakończona. W tym kontekście wskazał, że inwestor w roku 2006 wystąpił do Starosty o zmianę warunków pozwolenia na budowę określonych w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., w zakresie zapisów dotyczących okresu użytkowania obiektów budowlanych. Równolegle prowadzone było przez PINB w [...] postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Z tego względu Starosta postanowił zawiesić swoje postępowanie. W ocenie skarżącego postępowanie zainicjowane w roku 2006 zarówno przez Starostę [...], jak i PINB w [...] nie daje podstaw do uznania, że inwestycja została zakończona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co, następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.36 a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012r., Dz.U.2010.243.1623, dalej powoływanej jako Prawo budowlane) jest bezskuteczny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w dniu wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] tj decyzji z dnia [...] czerwca 2012r., inwestycja była zakończona, co czyni stosowanie tego przepisu niedopuszczalnym. Z uzasadnienia tego zarzutu nie wynika jednak, aby skarżący nie zgadzał się z twierdzeniem Sądu, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie w/w przepisu może nastąpić tylko wówczas, gdy roboty budowlane nią objęte nie zostały jeszcze rozpoczęte, bądź inwestycja jest w trakcie realizacji. Podnosił natomiast, że nawet [...] czerwca 2012r., gdy to Starosta [...] wydał decyzję, której nieważność stwierdził GINB w tej sprawie, inwestycja nie została w sposób formalny zakończona. Z tak postawionego i uzasadnionego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje ustalenia stanu faktycznego, a nie błędną wykładnię art.36 a ust.1 Prawa budowlanego. W rzeczywistości bowiem kwestionuje on przyjęcie faktu, że inwestycja została zrealizowana. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarzutem, dotyczącym naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie dąży do podważenia przyjętego w sprawie stanu faktycznego, co nie może być zabiegiem skutecznym. Utrwalone jest bowiem w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń w sferze faktycznej (por. np. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015r. sygn. akt II GSK 1903/13, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014r.,sygn. akt II OSK 981/13 wszystkie opub. orzeczenia.nsa.gov.pl) Natomiast podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest nieuzasadniony z następujących powodów. Art. 36 ust.1 Prawa budowlanego stanowi, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby: 1) określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych; 2) określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych; 3) określa terminy rozbiórki: a) istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, b) tymczasowych obiektów budowlanych; 4) określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie; 5) zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55; Przepis ten wymienia zatem dodatkowe elementy, jakie może zawierać pozwolenie na budowę. Brak niektórych elementów, w sytuacji gdy powinny zostać uwzględnione, może przesądzać o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę. Z w/w art.36 ust.1 pkt 2 i pkt 3 b wynika, że jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego organ obligatoryjnie określa w pozwoleniu czas użytkowania tymczasowych obiektów (art.36 ust.1 pkt 2 ) oraz określa terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych( art.36 ust.1 pkt 3 b). Należy podkreślić, że brak określenia w pozwoleniu na budowę czasu użytkowania i terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (bądź jednego z tych elementów) jest rażącym naruszeniem art.36 ust.1 pkt 1 lub też art.36 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego. Z kolei art. 36a ust.1 Prawa budowlanego stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odnosząc powyższe regulacje do ustalonego w sprawie stanu faktycznego wskazać trzeba, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] grudnia 2001r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę zespołu tymczasowych pawilonów handlowych z okresem użytkowania na 5 lat – do 1 lipca 2006r., wskazując termin rozbiórki po upływie 5 lat. Projekt budowlany nie przewidywał trwałego związania z gruntem planowanych pawilonów tylko płytko posadowioną płytę żelbetową. Określał modułową konstrukcję przedmiotowych pawilonów. Z treści tej decyzji i zatwierdzonego nią projektu budowalnego bez żadnych wątpliwości wynika, że rozstrzygnięcie dotyczyło budowy tymczasowych obiektów budowlanych w związku z czym, zgodnie z treścią w/w art.36 ust.1 pkt 2 i ust.1 pkt 3b organ określił czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz określił termin ich rozbiórki. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że brak było podstaw w oparciu o art.36 ust.1 pkt 3 b oraz art.36 a Prawa budowlanego do przedłużenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, objętych decyzją z dnia [...] grudnia 2001r., na czas nieoznaczony. Z samej istoty tych obiektów wynika bowiem, że mogą być one posadowione jedynie na określony czas. Tymczasowy charakter obiektu budowlanego uniemożliwia uwzględnienie wniosku o przedłużenie określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania takiego obiektu - na czas nieoznaczony, ponieważ prowadziłoby to do ingerencji w merytoryczną treść decyzji o pozwoleniu na budowę zmieniając rodzaj obiektu budowlanego objętego decyzją. Z tego też względu decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012r. przedłużająca czas użytkowania przedmiotowych obiektów tymczasowych - pawilonów handlowych na czas nieoznaczony została wydana z naruszeniem w/w przepisów, a także art.36 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego i naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego słusznie organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie oraz Sąd pierwszej instancji uznały, że jest ona nieważna, jako dotknięta wadą wskazaną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest natomiast trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa także z tego powodu, iż uwzględniono wniosek inwestora z dnia 31 maja 2001r. na podstawie art.36 a Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestycja jest już zrealizowana. I o ile wykładnia dokonana przez Sąd (poparta doktryną), że w trybie art.36 a Prawa budowlanego można domagać się zmiany pozwolenia na budowę tylko wtedy, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte bądź inwestycja jest w trakcie realizacji jest prawidłowa, to w niniejszej sprawie nie ma ona zastosowania. Zauważyć należy, że inwestor domagał się zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych obiektów tymczasowych nie z powodu zamierzonego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz domagał się zmiany innego warunku pozwolenia na budowę w postaci ustalenia nowego czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Taka zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależniona od stanu zaawansowania robót budowlanych, ponieważ ich nie dotyczy, wymaga natomiast, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ czasu użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi bowiem obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Ten błędny pogląd Sądu pierwszej instancji nie wpływa jednak na wynik tej sprawy, ponieważ decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012r., którą zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2001r. przez określenie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych na czas nieoznaczony jest nieważna na podstawie art.156 §1 pkt 2 k.p.a. z przyczyn wskazanych powyżej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.