I OSK 5/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1132/13 w sprawie ze skargi B. L. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od B. L. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1132/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. L. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że Rozkazem Organizacyjnym z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], [...] Komendant Wojewódzki Policji wprowadził w etacie Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dniem [...] czerwca 2012 r. zmiany polegające m.in. na wyłączeniu niektórych stanowisk ze struktury Wydziału Kryminalnego tej Komendy, w wyniku których m.in. zlikwidowano stanowisko radcy Wydziału Kryminalnego dotychczas zajmowane przez B. L. Rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. z dniem [...] sierpnia 2012 r. przeniósł B. L. na niższe stanowisko służbowe eksperta do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Wydziału Kryminalnego tej Komendy. Na skutek odwołania funkcjonariusza Komendant Główny Policji rozkazem z dnia [...] września 2012 r. uchylił powyższy rozkaz i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona nie wyraziła zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem z dnia [...] lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 32 ust.1, art. 99 ust. 1, art. 103 ust. 1 i art. 104 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) i rozporządzenia tegoż Ministra z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowisko służbowe (Dz. U. Nr 123, poz. 857 ze zm.), przeniósł podinspektora B. L. na niższe stanowisko eksperta Zespołu d/w z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. W jego motywach podał, iż w wyniku zmian organizacyjnych likwidacji uległo dotychczas zajmowane stanowisko przez funkcjonariusza, zaś nie występują wakaty na stanowiskach równorzędnych, dlatego można było go przenieść tylko na stanowisko niższe (art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji). Z uwagi na brak zgody na przeniesienie jedyną alternatywą dla takiego rozstrzygnięcia było zwolnienie go ze służby (art. 38 ust. 4 tej ustawy). Ponieważ jednak od 6 lat realizuje on obowiązki służbowe z zakresu psychologii śledczej, a z powierzonych zadań wywiązuje się prawidłowo, zwolnienie ze służby naruszałoby interes społeczny (interes służby), a przeniesienie na stanowisko niższe nie godzi w interes funkcjonariusza. Organ zważył, iż zachował on stawkę uposażenia zasadniczego, a mimo iż na tym stanowisku nie przysługuje dodatek funkcyjny, został mu przyznany dodatek służbowy na mocy wskazanego w decyzji przypisu. Nie zgadzając się z powyższą decyzją B. L. złożył od niej odwołanie, podnosząc zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji i dowodząc, iż zmiany organizacyjne wprowadzone w jednostce, w której pełni służbę mają charakter pozorny i ukierunkowany na obniżenie jego zaszeregowania. Nadto zwrócił uwagę, iż możliwe było mianowanie go na stanowisko równorzędne, które wskazał. Rozpoznając powyższe odwołanie zaskarżonym rozkazem personalnym, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., Komendant Główny Policji uchylił ten rozkaz w części dotyczącej dat przeniesienia i cofnięcia dodatku funkcyjnego oraz przyznania dodatku służbowego, ustalając je odpowiednio na dzień 1 maja 2013 r., 30 kwietnia 2013 r. i 1 maja 2013 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy powyższy rozkaz. W jego motywach stwierdził, iż organy Policji mają swobodę w ustalaniu treści stosunku służbowego i mianowania funkcjonariuszy na odpowiednie stanowiska służbowe w zależności od potrzeb danej jednostki. Efektem specyfiki służby jest m.in. dyspozycyjność funkcjonariusza, ograniczona wyłącznie przepisami prawa. Ma on zawężone uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego w porównaniu do strony "zwykłego" stosunku pracy. W przepisie art. 38 ustawy o Policji uregulowano przypadki obligatoryjnego przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe (ust. 1) oraz przypadki fakultatywnego przeniesienia na takie stanowisko (ust. 2). Po myśli art. 38 ust. 4 tej ustawy, jeżeli policjant nie wyraża zgody na przeniesienie w trybie art. 38 ust. 2 pkt 1-5, można go zwolnić ze służby. W ocenie organu brak zgody policjanta i wola przełożonego dalszego pozostawienia go w służbie uzasadnia przeniesienie na niższe stanowisko służbowe na mocy art. 38 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, które wówczas nie jest uzależnione od zgody funkcjonariusza. Decyzja w tej materii ma charakter uznaniowy. Tak stało się w tej sprawie. Przeniesienie odwołującego się było uzasadnione reorganizacją jednostki Policji leżącą w gestii właściwego jej komendanta. Rzecz jasna wydając rozkazy w tym przedmiocie organy nie mogą naruszać przepisów prawa, do czego jednak nie doszło. Sprawa została bowiem wyjaśniona do rozstrzygnięcia, przeprowadzono właściwe postępowanie dowodowe, nie uchybiając regułom K.p.a., nadto uwzględniono interes służby i słuszny interes strony. Podzielił bowiem organ ten pogląd organu pierwszej instancji, wedle którego brak było możliwości przeniesienia B. L. na równorzędne stanowisko, a istniały powody dla pozostawienia go w służbie. B. L. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie obu zapadłych rozstrzygnięć. Zarzucił im naruszenie przepisów art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Upatrywał go w niewyjaśnieniu sprawy do rozstrzygnięcia, nieustosunkowaniu się do wszystkich jego zarzutów, przeniesieniu go na skutek pozornej zmiany organizacji jednostki. Dowodząc tych wadliwości w uzasadnieniu skargi podkreślił, iż w wyniku zmian organizacyjnych nie uległa zmianie ilość stanowisk policyjnych w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K., zakres zadań na obu zajmowanych przezeń stanowiskach jest taki sam, podobnie jak podległość służbowa, a zmiany dotyczyły tylko jego stanowiska, nadto istniała możliwość przeniesienia go na stanowisko równorzędne. Podniósł także, że systematycznie podnosi swoje kwalifikacje zawodowe, czego wyrazem jest m.in. uzyskanie tytułu doktora prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając za legalny zaskarżony rozkaz, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał przede wszystkim na możliwość przeniesienia policjanta w trybie przepisu art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji bez jego zgody, dla którego jedyną alternatywą jest zwolnienie ze służby. Takie rozstrzygnięcie jest więc fakultatywne, a decyzja wydawana w tej materii ma charakter uznaniowy. Zatem wówczas, gdy doszło do likwidacji dotychczasowego stanowiska i brak jest możliwości mianowania funkcjonariusza na równorzędne stanowisko, a organ nie zamierza go zwolnić, może przenieść go na stanowisko niższe. Takie przesłanki wystąpiły w tej sprawie, przy czym wskazał Sąd meriti na wyłączenie dopuszczalności badania legalności wprowadzonych zmian organizacyjnych, które doprowadziły do likwidacji stanowiska przedtem zajmowanego przez skarżącego. Podkreślił nadto cechy stosunku służbowego, w tym podległość i dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Podzielił pogląd organów w kwestii braku wakatów na stanowiskach równorzędnych, jak też o uwzględnieniu interesu służby i słusznego interesu strony w zapadłych w sprawie decyzjach. Zostały one, w jego przekonaniu, wyczerpująco i przekonująco umotywowane. Dlatego jego zdaniem nie doszło do przekroczenia granic prawa i uznania administracyjnego. Zarzuty skargi nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. W skardze kasacyjnej B. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. wobec pominięcia przez Sąd I instancji wad zaskarżonej decyzji, która nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, jak też wyczerpującego odniesienia się do treści art. 7 K.p.a., - art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. wobec dowolnej oceny rozkazu organizacyjnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] maja 2012 r., prowadzącej do uznania, iż na datę mianowania skarżącego na niższe stanowisko służbowe nie było wakatu na stanowisku wyższym, - art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. wobec sprzecznego z zasadami wiedzy i logiki uznania, że na datę mianowania skarżącego nie było wakatu na stanowisku wyższym, mimo iż organ miał wiedzę o sytuacji kadrowej w jednostce, w tym o odejściu na emeryturę funkcjonariusza, czy możliwości przemianowania etatu, - art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. wobec uznania za wiarygodne informacji wskazanych w cytowanym wyżej rozkazie z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie dotyczącym zmian w organizacji Wydziału Kryminalnego, mimo iż skarżący konsekwentnie kwestionował jego treść, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.ps.a. w związku z art. 7 K.p.a. wobec pominięcia przez Sąd I instancji uchybienia przez organ odwoławczy przepisom K.p.a. co do konieczności wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego właściwej oceny, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 i art. 38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, polegające na uznaniu, iż funkcjonariusz Policji po odwołaniu go ze stanowiska nie zachowuje gwarancji mianowania na stanowisko równorzędne, a wobec tego organ nie jest zobowiązany do badania możliwości mianowania go na takie stanowisko. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie kwestionuje uprawnienia przełożonego do przekształcenia stosunku służbowego, jednakże w sytuacji likwidacji stanowiska zasadą jest przeniesienie na stanowisko równorzędne. Brak takiego stanowiska winien wykazać organ. W postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozkazem tego nie uczyniono. W ocenie autora skargi kasacyjnej zmiany organizacyjne, na jakie się powołują orany były zmianami pozornymi, dotyczącymi tylko stanowiska skarżącego kasacyjnie, a już nie pozostałych 4 stanowisk radców. Nie znajduje żadnych racjonalnych przesłanek zmian w stanowiskach radcy. Badanie istnienia stanowiska równorzędnego nie powinno być, w jego przekonaniu, organiczne do komórki, w której dotąd pełnił służbę funkcjonariusz, a winno objąć zasięgiem całą strukturę danej jednostki organizacyjnej. Dlatego doszło do uchybienia przepisowi art. 7 K.p.a., jak też art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ nie uzasadnił poprawnie swego rozstrzygnięcia. Te uchybienia pominął Sąd I instancji, dlatego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok nie może się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze tylko z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki nieważnościowe w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i motywujących je zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie. Dalej godzi się przypomnieć podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co wymusza w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podstawy naruszenia przepisów postępowania. Jest ona nietrafna. Wadliwy jest bowiem pogląd autora skargi kasacyjnej, jakoby Sąd meriti pominął naruszenie przez organ przepisów art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż do takiego naruszenia nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada bowiem prawu, bo zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym ustalenie stanu faktycznego z powołaniem dowodów i oceną ich wiarygodności, jak też podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Organ przedstawił obszernie argumentację, jaka legła u podstaw tego rozstrzygnięcia, pozwalającą na ocenę legalności decyzji. Nie uchylił się od analizy zarzutów strony, nadto uwzględnił zarówno interes służby, jak i słuszny interes strony. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla wydania tej decyzji, która nie uchybia regule praworządności. Toteż z tego powodu niepodobna zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który w sprawie słusznie nie znalazł zastosowania. Z akt administracyjnych wynika, że organ analizował kwestię możliwości przeniesienia skarżącego kasacyjnie na stanowisko równorzędne, jak też wynika z nich brak takiej możliwości, i to w całej jednostce. Tej konkluzji dotąd skutecznie nie podważono. Należy tu mieć na uwadze, że samo stanowisko radcy nie oznacza zawsze równorzędności z innym stanowiskiem radcy, bo nie nazwa i ranga jest tu wyłącznym kryterium. Istotne są inne jeszcze czynniki, w tym uposażenie, wymagania zawodowe i doświadczenia, o czym m.in. stanowi charakterystyka stanowiska. Przełożony ma przy tym uprawnienia do odpowiedniej obsady każdego z nich w zależności od tych kryteriów. Dalej wypadało zważyć, iż po myśli art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (administracyjnych), zaś postępowanie dowodowe prowadzi wyjątkowo i to w ograniczonym zakresie. Mianowicie przeprowadzić może tylko dowody uzupełniające z dokumentów i to wyłącznie w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jeżeli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowanie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Celem takiego dowodu nie jest dokonanie ustaleń faktycznych, bo sąd administracyjny zasadniczo tego nie czyni, ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne nie jest przedłużeniem postępowania administracyjnego, ani też nie stanowi kolejnej instancji, a jest nim ewentualne sprawdzenie poprawności ustaleń poczynionych przez organ. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, zresztą nawet skarżący nie składał w tej materii wniosków. Przeto zarzut uchybienia przepisowi art. 106 § 3 P.p.s.a. jest nieporozumieniem. Tym bardziej powiązanie go z zarzutem naruszenia art. 233 § 1 K.p.c., skoro Sąd ten nie oceniał wiarygodności dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, a temu służy ów przepis. Ma on wszak zastosowanie do oceny wiarygodności dowodów przeprowadzonych przez sąd administracyjny, a nie organ. Ten bowiem ocenia wiarygodność dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 80 K.p.a. Za chybiony uznać wypada wywód autora skargi kasacyjnej, wedle którego rzeczą Sądu meriti było zbadanie czy organ zasadnie ustalił, iż na datę przeniesienia strony nie było wakatu na stanowisku wyższym, bo istotą sprawy jest zagadnienie możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. Zapewne nie byłoby sporu gdyby organ miał zamiar i możliwość przeniesienia strony na takie stanowisko. Godzi się też podkreślić, że jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji, materia zmian organizacyjnych w Policji nie podlega ocenie legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Kwestia określenia statusu, podziału danej jednostki, jej struktura, etaty i wymagania na danym stanowisku, należą do kierownika właściwej jednostki, albo przełożonego, i jako akty generalne i wewnętrzne służby, nie mogą być oceniane zwłaszcza (nawet) ad casum w indywidualnej sprawie. Dlatego niepodobna czynić Sądowi meriti zarzutu, iż nie ocenił rozkazu organizacyjnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. Tym bardziej, gdy z jego treści nie wynikają wakaty na stanowiskach, jak zdaje się twierdzić skarżący kasacyjnie. Zatem wywody dotyczące rzekomej pozorności, czy nieracjonalności tych zmian nie mogły odnieść skutku. Przeto za przesądzoną należy uznać okoliczność likwidacji stanowiska dotychczas zajmowanego przez skarżącego kasacyjnie. Z tej przyczyny dalsze zarzuty prezentowane w ramach podstawy naruszenia przepisów procesowych okazały się również nietrafne. Co się natomiast tyczy podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego, to w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego także i ona nie mogła ona zostać uznana za zasadną. Przepisy art. 32 i art. 38 ustawy o Policji (wskazane zresztą w petitum skargi kasacyjnej bez sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej) poprawnie zastosowano i wyłożono. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekonująco dowiódł legalności zaskarżonej decyzji opartej o zawarte w nich normy prawne. Należy tylko ubocznie stwierdzić, że przepis art. 32 ust. 1 ma charakter zasadniczo kompetencyjny, zaś przepis art. 38 ust. 2 pkt 4, co zresztą wynika po części z przytoczonych powyżej wywodów, nie został naruszony. Wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej organ zbadał możliwość przeniesienia strony na stanowisko równorzędne, co wszak nie jest gwarancją w rozumieniu prawa podmiotowego funkcjonariusza, jak zdaje się twierdzić. Bowiem brak takiego stanowiska w okolicznościach sprawy skutkować mógł tylko przeniesieniem na stanowisko niższe bądź zwolnieniem ze służby (p. art. 38 ust. 4 ustawy o Policji). Tę okoliczność zarówno organ, jak i Sąd meriti przekonująco i obszernie wyjaśnili w swych orzeczeniach. Zaskarżona decyzja uwzględniła prawidłowo ustalony stan faktyczny, interes obu stron i nie przekroczyła granic prawa ani uznania administracyjnego, co prawidłowo Sąd I instancji dostrzegł i zaakceptował. Mając te okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 8