II OSK 3064/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1130/13 w sprawie ze skargi Zespołu Szkół [...] w L. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1130/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zespołu Szkół [...] w L. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69, ze zm.), art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającej zmiany decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków określonych w punktach 1a, 1b, 1c, 1f, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że ostateczna decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] listopada 2005 r. była wielokrotnie zmieniana, na wniosek Zespołu Szkół [...], w zakresie terminu wykonania obowiązków mających na celu doprowadzenie wskazanych pomieszczeń do należytego stanu sanitarno – technicznego. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2012 r., na podstawie art. 155 K.p.a., Szkoła wystąpiła kolejny raz o przedłużenie terminu podnosząc brak środków finansowych koniecznych do przeprowadzenia (zakończenia) wskazanych robót budowlanych. Oceniając złożony wniosek organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 K.p.a., gdyż w interesie społecznym leży wykonanie przez Szkołę nałożonych obowiązków. Termin ich wykonania był sześciokrotnie przedłużany, a ponadto jego zmianie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach na dyrektorze szkoły spoczywa obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole. W tym celu powinien on dążyć do niezwłocznego usunięcia stanu będącego zagrożeniem dla zdrowia uczniów oraz innych osób przebywających w szkole. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Dyrektor Zespołu Szkół [...] w L. Skarżący podniósł, że adresatem decyzji powinien być Prezydent Miasta Łodzi, który jest organem prowadzącym szkołę. Wskazał również, że organem orzekającym w pierwszej instancji na podstawie art. 155 K.p.a. powinien być zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi, tj. organ, który wydał decyzję z dnia [...] listopada 2005 r., a nie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 155 K.p.a. umożliwiające zmianę decyzji zgodnie z żądaniem. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadą naruszenia przepisów o właściwości, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zasada ta obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. A zatem w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien stosować przepisy art. 65 - 66 K.p.a. Wydając zatem kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje organy powinny mieć na uwadze, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), znowelizowany został art. 155 K.p.a. w zakresie właściwości organu rozpatrującego wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, uzyskując nowe brzmienie. Zgodnie z nim decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Nowela weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. i pozbawiła organ wyższego stopnia kompetencji do rozpoznania wniosku wniesionego w trybie art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji organu niższego stopnia. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie w zmienionym już stanie prawnym organ stopnia wojewódzkiego wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. dokonał odmowy zmiany decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...] listopada 2005 r. z naruszeniem właściwości. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), skutkuje natomiast wadą kwalifikowaną tej decyzji, powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Tym samym za wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości Sąd uznał również decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji obarczoną kwalifikowaną wadą. Sąd podkreślił również, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność takiej decyzji bez względu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepisy o właściwości mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ – Główny Inspektor Sanitarny. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 12 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, ze zm.), poprzez uznanie, że organem właściwym w zakresie sprawowania nadzoru sanitarno – epidemiologicznego nad Zespołem [...] w L. nie jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, oraz pominięcie, że państwowy wojewódzki inspektor sanitarny stał się organem pierwszej instancji, uprawnionym na podstawie art. 155 K.p.a. do rozpoznania wniosku strony o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej jest organ, który w świetle przepisów obowiązujących w dniu rozpatrzenia wniosku nie jest uprawniony do orzekania w danej sprawie oraz iż organ, który w związku ze zmianą przepisów prawa stał się organem pierwszej instancji nie jest właściwy do rozpoznania wskazanego wniosku. Wobec powyższych zarzutów Główny Inspektor Sanitarny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest bowiem zarzut naruszenia art. 12 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie poprzez ich niezastosowanie, jak też zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 155 K.p.a. (w brzmieniu aktualnie obowiązującym) organem właściwym do zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie jest organ administracji publicznej, który ją wydał. Jednak przy wykładni powyższego przepisu należy uwzględnić stan prawny, jaki obowiązuje w dacie kiedy wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest rozpatrywany. W przypadku kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który aktualnie jest organem pierwszej instancji w danej sprawie (jeżeli decyzja ostateczna była decyzją wydaną w pierwszej instancji). Jak wynika z akt sprawy ostateczna decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] listopada 2005 r., o której zmianę w trybie art. 155 K.p.a. wystąpił Dyrektor Zespołu Szkół [...] w L. wnioskiem z dnia 31 grudnia 2012 r., była decyzją wydaną w pierwszej instancji. Tak więc właściwość organu administracyjnego do wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. należało określić według aktualnego stanu struktury administracji publicznej oraz podziału w niej właściwości w sprawach indywidualnych. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2010 r. art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w oparciu o który działał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi, wydając kwestionowaną w trybie art. 155 K.p.a. decyzję, został znowelizowany ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, ze zm.). Przepisem art. 5 pkt 4 ww. ustawy nadano nowe brzmienie przepisowi art. 12 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z tą regulacją, państwowy wojewódzki inspektor sanitarny stał się organem właściwym w stosunku do podmiotów, dla których powiat jest organem założycielskim lub organem prowadzącym, lub w których powiat jest podmiotem dominującym. Tak więc na podstawie powyższego przepisu, od dnia 1 stycznia 2010 r. (data wejścia w życie art. 5 ww. ustawy zmieniającej) państwowy wojewódzki inspektor sanitarny przejął kompetencję i właściwość państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie nadzoru sanitarno – epidemiologicznego nad wskazanymi wyżej jednostkami (podmiotami). Organ rozpoznając zatem wniosek Dyrektora Zespołu [...] w L. z dnia 31 grudnia 2012 r. o zmianę decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] listopada 2005 r. zobowiązany był ustalić swoją właściwość na podstawie znowelizowanego art. 12 ust. 1 i ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W tym celu należało więc wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o zmianę decyzji, tj. Zespół Szkół [...] w L. jest podmiotem, dla którego powiat jest organem założycielskim lub organem prowadzącym, lub w którym powiat jest podmiotem dominującym. Ustalając powyższe należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) - powiat (miasto na prawach powiatu) wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei przepis art. 4 tej ustawy wyznacza zakres działania i wskazuje zadania publiczne realizowane przez te jednostki samorządu lokalnego. Jednym z tych zadań jest edukacja publiczna - art. 4 ust. 1 pkt 1. Art. 4 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego. Przy czym z art. 5 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół ponadgimnazjalnych, należy do zadań własnych powiatu. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje więc, że podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół ponadgimnazjalnych jest powiat (miasto na prawach powiatu). Tym samym niewątpliwie publiczna placówka oświatowa - Zespół Szkół [...] w L. jest podmiotem, dla którego powiat (miasto na prawach powiatu) jest organem założycielskim i organem prowadzącym. Potwierdza to również informacja zawarta w Wykazie Szkół i Placówek Oświatowych według województw, prowadzonym przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814, ze zm.), z której wynika, że organem prowadzącym i organem rejestrującym dla Zespołu [...] w L. ul. [...] jest miasto na prawach powiatu. A zatem z dniem 1 stycznia 2010 r. organem właściwym pierwszej instancji w zakresie nadzoru sanitarno – epidemiologicznego wobec Zespołu Szkół [...] w L., stał się państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Natomiast stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego jest Główny Inspektor Sanitarny. Powyższe oznacza, że niewłaściwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r. dotknięte są wadą naruszenia przepisów o właściwości, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ stopnia wojewódzkiego wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą zmiany decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...] listopada 2005 r. w świetle brzmienia, w dacie rozpoznawania wniosku, art. 12 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie naruszył swojej właściwości. Organem właściwym do załatwienia sprawy w trybie art. 155 K.p.a. jest bowiem tylko organ kompetentny w dacie rozstrzygania w tym trybie w danego rodzaju sprawach, ze względu na uregulowania materialno-prawne. A zatem w razie przejęcia kompetencji należących w dacie wydania decyzji dotychczasowej przez nowy, inny organ, ten właśnie nowy organ musi sprawę załatwić. Tak więc wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane przez właściwe organy. Za trafny należało zatem uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie przez ich niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, jak też zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej jest organ, który w świetle przepisów obowiązujących w dniu rozpatrzenia wniosku nie jest uprawniony do orzekania w danej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznając zatem ponownie sprawę zobowiązany będzie uwzględnić wykładnię wskazanych w niniejszym wyroku przepisów, a także odnieść się do zarzutów skargi o charakterze merytorycznym. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.