I OSK 35/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1139/13 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1139/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Dz. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Komendant Rejonowy Policji Warszawa II odmówił przyznania M. Dz. pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 88 ust. 1, art. 89 i art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2011 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Ustalił, że M. Dz. w dniu 2 października 2012 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskany dom jednorodzinny w miejscowości D., przy ul. W. [...] (miejscowość pobliska), w którym zamieszkał w dniu 11 lutego 2011 r. Pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 1 sierpnia 2008 r. na rzecz I. K. (obecnie żony M. Dz.) oraz jej brata Ł. K., którzy byli współwłaścicielami nieruchomości. Zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone w dniu 21 stycznia 2011 r. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2012 r. Sąd Rejonowy w Mińsku Mazowieckim zniósł współwłasność zabudowanej nieruchomości. Od tej pory I. K.-Dz. jest wyłącznym właścicielem zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0, 0 592 ha (jej brat Ł. K. stał się właścicielem zabudowanej działki nr [...], o pow. 0,086 ha). Komendant Rejonowy uznał, że skoro w dniu złożenia wniosku małżonka M. Dz. posiadała w miejscowości pobliskiej pełnienia służby dom jednorodzinny, odpowiadający co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej, to w myśl art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, M. Dz. nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskany dom jednorodzinny. W odwołaniu M. Dz. podniósł, że zgodnie z art. 31 § 1 K.r.o., z chwilą zawarcie małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność małżeńska (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich. Stwierdził, że związek małżeński zawarł w dniu 28 czerwca 2008 r. Pozwolenie na budowę domu otrzymali w dniu 1 sierpnia 2008 r. Dom został oddany do użytku w dniu 11 lutego 2011 r. Wszystkie czynności ukierunkowane na uzyskanie domu były prowadzone w czasie związku małżeńskiego, co stanowi o uzyskanym majątku wspólnym. Wpisanie skarżącego do księgi wieczystej jest formalnością i jeżeli będzie wymagane, w każdej chwili będą mogli tego dokonać. Na budowę domu dwukrotnie brali wspólnie kredyt hipoteczny. Dodał, że przyznane pieniądze dadzą mu możliwość prowadzenia dalszych prac związanych z wykończeniem budynku. Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), decyzją z dniu [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Uprawnienie do pomocy finansowej przewidziane w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest normatywnie uzasadnioną konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego. Policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, nie przysługuje ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, będąca zastępczą formą niezrealizowania uprawnień policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Organ ustalił, że w dniu złożenia przez M. Dz. wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. w dniu 2 października 2012 r., jego żona była właścicielem domu jednorodzinnego (w zabudowie bliźniaczej) w miejscowości Długa Szlachecka (miejscowości pobliskiej) o pow. użytkowej 184,14 m2. Oceniając decyzję organu pierwszej instancji Komendant Stołeczny stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż brak było podstaw prawnych do przyznania przedmiotowego świadczenia. W dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy policjant miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przy zachowaniu norm określonych w § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, uproszczoną ocenę dowodów oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji; 2) prawa materialnego, a w szczególności art. 97 ust. 5 w zw. z art. 94 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie. Skarżący przypomniał okoliczności związane z budową domu. Podniósł, że pomoc finansowa przysługuje policjantom uprawnionym do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdy ich potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji. W rozpatrywanym przypadku potrzeby te zostały zaspokojone w formie kredytu bankowego wpisanego na hipotekę nieruchomości, którego spłata nadal obciąża oboje małżonków. Nie jest to zatem zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w sposób, o którym mowa w art. 95 ust. 1 pkt 1-4. W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ramy sporu pomiędzy skarżącym a organem zakreślają przepisy ustawy o Policji dotyczące mieszkań funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Według Sądu, celem tej regulacji jest ułatwienie funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Jest to uzasadnione charakterem zadań funkcjonariuszy, które wymagają z ich strony daleko idącej dyspozycyjności. Lokal, o którym mowa w cytowanym przepisie może być przydzielony z zasobów lokalowych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90). Alternatywną, w stosunku do przydziału lokalu mieszkalnego, formą pomocy mieszkaniowej na rzecz funkcjonariuszy jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W ocenie Sądu pierwszej instancji, treść art. 88 i art. 94 ust. 1 ustawy wskazuje, że obydwa wymienione tam uprawnienia pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym związku, co nakazuje odczytywanie tych regulacji przy uwzględnieniu wykładni systemowej. W dalszej kolejności Sąd wskazał na art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, który wymienia enumeratywnie negatywne przesłanki, których zaistnienie skutkuje odmową przydzielenia lokalu mieszkalnego policjantowi. Jedną z przesłanek negatywnych jest posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy). Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku, gdy taki dom lub lokal posiada małżonek policjanta (pkt 3). Zdaniem Sądu, ścisły związek uprawnień do otrzymania lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na jego uzyskanie prowadzą do następującej konkluzji: choć art. 95 ust. 1 ustawy o Policji expressis verbis odnosi się do przydziału lokalu mieszkalnego, to względy wykładni systemowej i celowościowej nakazują przyjęcie, że wymienione w tym przepisie przesłanki negatywne mają zastosowanie również w odniesieniu do uprawnienia do pomocy finansowej w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ustawy. W konsekwencji należy przyjąć, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Oceniając stanowiska stron, Sąd przyznał rację organowi. Nie ma wątpliwości, że w dniu składania wniosku o pomoc finansową skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jak wskazano wyżej - prawo do pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza policji aktualizuje się tylko w sytuacji istnienia niezaspokojonych potrzeb w tym zakresie. Z chwilą, kiedy te potrzeby zostają zaspokojone uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej traci rację bytu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze. Organ przeprowadził postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego i dokonał prawidłowej interpretacji prawnej przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku złożył M. Dz., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez jego niezastosowanie, w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego – mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że dom jednorodzinny należący do żony skarżącego w dniu złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej był położony w miejscowości pobliskiej, podczas gdy lokalizacja tego domu nie mieści się w definicji określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 94 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie, pomimo że ani skarżący ani jego żona nie byli w dniu składania wniosku o pomoc finansową właścicielami domu mieszkalnego w miejscowości, w której skarżący służy ani w miejscowości pobliskiej; b) art. 95 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że żona skarżącego posiadała w dniu złożenia wniosku w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny, pomimo braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym zakresie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Komendant Stołeczny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego. Wniósł o: 1) na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. o przeprowadzenie rozprawy, 2) na podstawie art. 184 P.p.s.a. o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 3) na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego od skarżącego na rzecz organu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. Przed rozważeniem zasadności i znaczenia zarzutów kasacji przypomnieć należy co było przedmiotem postępowania administracyjnego, gdyż przedmiot ten warunkował zakres sądowej kontroli. Z uwagi na treść wniosku bezsporne jest, że w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięto sprawę pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego położonego w miejscowości D., przy ul. W. [...]. Przesłanki materialne przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego zawarte są w przepisach art. 94, art. 95 oraz art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 – obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Określenie "uzyskanie domu jednorodzinnego" oznacza uzyskanie przez policjanta prawa własności domu jednorodzinnego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie, a kontrowersje dotyczyły jedynie sytuacji, gdy policjant starał się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, co do którego uzyskał tytuł współwłasności (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 13/99; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 329/99, niepublikowane, treść [w] System Informacji Prawnej LEX nr 48968, 53766; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 148/06; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 629/07, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przepis art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji należy więc odczytać w ten sposób, że uprawnionym do pomocy finansowej jest wyłącznie policjant, a zatem pomoc nie może być udzielona na nieruchomość, do której funkcjonariusz nie ma tytułu własności. Dodać jeszcze można, że udzielenie pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, co do którego policjant nie ma tytułu własności doprowadziłoby do sytuacji, w której następowałoby finansowanie przez Policję osoby trzeciej. Dotyczy to także żony policjanta niebędącej funkcjonariuszem Policji. Adresatem pomocy jest bowiem sam policjant, a członkowie rodziny są tylko uwzględniani przy przydziale lokalu lub ustalaniu wysokości pomocy. Skarżący nie dysponuje tytułem prawnym do domu mieszkalnego, którego dotyczy wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Wyłącznym właścicielem nieruchomości jest żona skarżącego. Niezależnie zatem od innych przesłanek przysługiwania pomocy finansowej, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku. Odnosząc się do zarzutu procesowego kasacji, stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Jest niewątpliwe, że skarżący nie ma tytułu własności do nieruchomości położonej w D., przy ul. W. [...]. Ta okoliczność faktyczna była w niniejszej sprawie istotna z punktu widzenia prawa materialnego i co do tej okoliczności zarzut niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego jest bezpodstawny. Podniesienie na etapie postępowania kasacyjnego okoliczności podważającej status miejscowości w której budynek ten jest położony, jako miejscowości pobliskiej, nie ma więc znaczenia dla oceny trafności wyroku. Dodać można, że kwalifikacja D. jako miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia przez skarżącego służby, nie była w postępowaniu administracyjnym kwestionowana. Niezależnie zaś od tego czy takie kwestionowanie miałoby sens, w świetle samego wniosku, zauważyć trzeba, że po noweli art. 7 K.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), czynności dowodowe są podejmowane także na wniosek stron. Jeśli strona podważa znane jej ustalenia faktyczne organu, to powinna to uczynić w trakcie postępowania administracyjnego. Nie może przerzucać na organ konsekwencji braku własnej aktywności dowodowej dopiero w postępowaniu sądowym, którego celem jest kontrola legalności decyzji, a nie ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kontrolowanej sprawie administracyjnej Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Wadliwie został w podstawie materialnej powołany art. 95 ust. 3 ustawy o Policji, regulujący opróżnienie lokalu mieszkalnego. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie ma natomiast znaczenia, czy zachodziła przesłanka negatywna z art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 8