I OSK 90/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasto Rzeszów i Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 562/13 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 562/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi B.P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r., po rozpoznaniu wniosku Barbary C. (P.) o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Rzeszowie, stanowiącej 33% ogólnej powierzchni gruntu, oznaczonych w dniu przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jako działki o nr ewidencyjnych 1, 2, 3, 4, obr. [...] R., obj. KW nr [...], będące współwłasnością B.P. oraz A.C., Prezydent Miasta Rzeszowa orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania wszczętego wskazanym wyżej wnioskiem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu odwołania B.P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 653/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wskazane wyżej decyzje organów I i II instancji, motywując swoje rozstrzygnięcie koniecznością wyłączenia od rozpoznania sprawy organu I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Podkarpacki wyłączył z postępowania Prezydenta Miasta Rzeszowa i wyznaczył w jego miejsce Starostę L. do załatwienia wskazanej wyżej sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta L. umorzył postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa wymienionych wyżej działek nastąpiło z dniem uprawomocnienia się decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 1970 r., nr [...] zatwierdzającej plan poddziału nieruchomości. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm., dalej ustawa o terenach dla budownictwa). Przejęcie nieruchomości nastąpiło nie na podstawie decyzji administracyjnej, ale z mocy prawa na podstawie art. 11 tej ustawy. Zatem brak było, zdaniem organu, podstaw do orzekania o przyznaniu lub odmowie przyznania odszkodowania. Starosta zaznaczył, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) nie dają podstawy do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.P. zarzucając organowi naruszenie: art. 129 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż normy określone w cytowanych przepisach nie mają zastosowanie w niniejszej sprawie; art. 8 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; art. 129 u.g.n. w związku z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa poprzez błędne przyjęcie, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa, co ma wykluczyć możliwość uzyskania odszkodowania. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść wydanej decyzji, tj.: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, zawierającego odniesienie do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym przepisów ustawy zasadniczej oraz art. 105 § 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do treści art. 11 ustawy o terenach z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału, stanowiącej jednocześnie podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Zatem, zdaniem organu, niewątpliwym jest że przejście prawa własności w niniejszej sprawie nastąpiło z mocy samego prawa i nie przysługiwało za nie odszkodowanie. Organ ponadto zaznaczył, że w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest regulacji rozszerzającej zastosowanie przepisów o odszkodowaniu na stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie, w szczególności takim przepisem nie jest art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, przyznanie takiego odszkodowania naruszałoby art. 7 Konstytucji RP, nakładający na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła B.P. domagając się uchylenia decyzji organu I i II instancji, w całości powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w zw. art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było działanie podejmowane z urzędu, polegające na wszczęciu postępowania o wypłatę odszkodowania. Uregulowania dotyczące tej kwestii znajdowały się we wcześniej obowiązujących ustawach o wywłaszczeniu – ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawie z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Uregulowanie takie znajduje się także w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił, że wywłaszczenie nieruchomości możliwe jest jedynie za słusznym odszkodowaniem (stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 128 ust. 1 u.g.n.). Zarówno przepisy dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), jak i ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, którą dekret został uchylony przewidywały wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która do tej pory nie została wydana. Zatem zdaniem Sądu nie ma przeszkód, aby kwestia odszkodowania w przedmiotowej sprawie była rozstrzygnięta obecnie. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, a niezakończone decyzją ostateczną, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. W myśl zaś art. 112 tej ustawy wywłaszczenie nieruchomości, wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n. Jednocześnie art. 129 u.g.n. przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej kompetencje do wydawania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Podstawą rozstrzygnięcia o odszkodowaniu w niniejszej sprawie powinien być zatem przepis art. 129 ust. 5 u.g.n., stanowiący, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124 – 126 u.g.n., a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie w sprawie objętej skargą. W związku z powyższym, ponieważ do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to właśnie na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. winna być ona wydana obecnie. Sąd uznał wbrew twierdzeniom Wojewody, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do ustalenia odszkodowania w sprawach toczących się przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił również, że odmienna od przyjętej w tej sprawie przez Sąd interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Gmina Miasto Rzeszów oraz Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając go w całości. Gmina Miasto Rzeszów wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 139 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nieobowiązujący już przepis przewidywał przejęcie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania. Naruszonego przepisu nie można zdaniem skarżącej stosować, gdy przepisy przewidywały odjęcie prawa własności nieruchomości bez odszkodowania. Błąd Sądu I instancji w postaci niewłaściwego zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wynikł z błędnej wykładni tego przepisu, a konkretnie błędnej wykładni zwrotu "bez ustalenia odszkodowania". W skardze kasacyjnej podkreślono, że w sytuacji gdy ustawodawca w akcie normatywnym będącym podstawą wywłaszczenia wprost przewidział, że odszkodowanie się nie należy, to art. 129 ust. 5 pkt 4 u.g.n. nie znajduje zastosowania. Natomiast Wojewoda Podkarpaci wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że stosownie do ogólnych zasad regulujących obowiązywanie aktów prawnych, akty te wchodzą w życie z dniem ogłoszenia lub też w innym wskazanym konkretnie terminie i co do zasady mają zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od dnia ich wejścia w życie. Każde odstępstwo od tych zasad, mające skutkować możliwością stosowania konkretnego aktu prawnego do stanów faktycznych powstałych przed jego wejściem w życie, powinno być skonkretyzowane w formie odpowiedniego przepisu przejściowego. Niewątpliwy brak w treści ustawy o gospodarce nieruchomościami jakiegokolwiek przepisu wprost wskazującego na możliwości stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy do stanów faktycznych powstałych przed jej wejściem w życie, uzasadnia przyjęcie wniosku, iż intencją ustawodawcy nie było stworzenie takiej możliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty zawarte w obydwu skargach kasacyjnych naruszenia prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu przez sąd I instancji, że norma ta ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życia ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przewiduje więc jeden z wyjątków od zasady łącznego orzekania w jednej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wynikającej z art. 129 ust. 1 u.g.n. Pozostałe wyjątki wymienione są w pkt 1 i 2 ust. 5 art. 129 u.g.n. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby uznać, jak tego żądają skarżący kasacyjnie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do wywłaszczenia dokonanego w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 1998 r., za które dotychczas nie przyznano odszkodowania, to przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zasadzie miałby marginalne zastosowanie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08 i z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1854/11, w których stwierdzono, że tak rozumiany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. budziłby chociażby wątpliwości z punktu widzenia art. 2 i 21 ust. 2 Konstytucji, wyrażającego między innymi zasadę poprawnej legislacji i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasadę gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Konstytucja weszła bowiem w życie w dniu 17 października 1997 r. (zresztą przed jej wejściem w życie zasada ochrony prawa własności również miała rangę konstytucyjną), a ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie po tym dniu, bo 1 stycznia 1998 r. Żadne wywłaszczenie, które nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r., nie mogło, pozostając w zgodzie z Konstytucją, odbyć się bez odszkodowania. Tak więc w zasadzie wykluczając marginalne przypadki nie byłoby możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczenie, dokonane po wejściu w życie u.g.n., chyba że przepisy szczególne dotyczące wywłaszczenia odsyłały do stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego norma ta stworzona została przede wszystkim po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji i obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami ale także do przypadków kiedy obowiązujący akt prawny przewidywał takie wywłaszczenie bez odszkodowania. Analiza brzmienia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa już dokonane, oznacza to tym samym, że może być stosowany do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, bez narażania innych wartości konstytucyjnych. Odmienna, od przyjętej w tej sprawie, interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności ( art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. ( Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. W zakresie zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mamy do czynienia z koniecznością odpowiedzi na pytanie czy do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie przepisy tej ustawy. W tej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, choć trzeba przyznać, że niejednolicie. Stosowanie tzw. nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych jest różnorodnie ujmowane w orzecznictwie i doktrynie. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za dopuszczalnością zastosowania aktualnie obowiązującej ustawy do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie. Tym bardziej, że poza wymienionymi w art. 129 ust. 5 u.g.n. przesłankami nie jest w aktualnym stanie prawnym (poza uregulowaniami zawartymi w ustawodawstwie specjalnym) możliwe wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania. W innym wypadku mielibyśmy do czynienia z naruszeniem przepisów ustawy powodującym, że taka decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności. Oznacza to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, przy czym tylko skutki zdarzeń prawnych ocenia się na podstawie norm obowiązujących z daty zdarzenia (S. Grzybowski (w:) Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1978 r., str. 65-66). W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone – załatwione) – por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy, ponieważ niewątpliwie skutki ww. decyzji Prezydium MRN w Rzeszowie z [...] stycznia 1970 r. trwają po dziś dzień –właściciele są pozbawieni prawa własności i nie zostało im przyznane odszkodowanie z tego tytułu. Wynika to z tego, że odszkodowanie za wywłaszczone działki nie zostało ustalone. Nie można zatem przyjąć, że uprawnienie wynikające z art. 129 ust. 5 u.g.n. zostało skonsumowane wcześniej w wyniku ww. decyzji Prezydium skutkującej przejęciem części nieruchomości z mocy prawa bez odszkodowania. Z powyższego wywodu wynika, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący, podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Zatem sprawa przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania powinna zostać zbadana przez organy administracyjne przede wszystkim pod kątem, czy zachodzą przesłanki do wydania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. decyzji o odszkodowaniu, tj. czy mamy do czynienia z przypadkiem, gdy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości właściciele zostali pozbawieni praw do nich bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. B.C. (P.) i A.C. zostali wywłaszczeni z części swojej nieruchomości na skutek przejęcia na rzecz Państwa 33 % ich działek z dniem uprawomocnienia się decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 1970 r., zatwierdzającej plan poddziału nieruchomości, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Przejęcie nieruchomości nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 11 tej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że przejęcie następowało bez odszkodowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o zarzucanej błędnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może świadczyć wskazanie w podanym art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. że za przejęte nieruchomości odszkodowanie nie przysługuje. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powody pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mogą być wynikiem różnych działań, w których mieści się także wydanie decyzji skutkującej przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa bez odszkodowania z mocy prawa, jakie przewidywał art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. W tym zakresie brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które objęte były dyspozycją art. 11 ww. ustawy, od innych podmiotów, które powinny otrzymać odszkodowanie na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami np. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) zgodnie z którym wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem, ale które z różnych względów zostały pozbawione prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Zatem z uwagi na wyniki wykładni językowej i celowościowej (funkcjonalnej) ww. uregulowania (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.) brak jest podstaw do przyjęcia stanowisk prezentowanych przez skarżących kasacyjnie. Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, wydaje się w przeważającym orzecznictwie, między innymi w wyrokach NSA z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 713/13, z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1854/11, z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 147/13 i z dnia z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08. Należy także zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że "nowa regulacja dotyczy sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) – Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Z uzasadnienia projektu wynika zatem, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna także z podstawami aksjologicznymi wprowadzonych uregulowań prawnych, a Państwo w nowych realiach systemowych postanowiło wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dotyczy to również stosunków prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z dnia 22 maja z 1958 r. o terenach dla budownictwa i trwających po dziś dzień. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyjętej w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazanego w skargach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjne jako niemające usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.