VII SA/Wa 136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Specjalista Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] ([...]), stwierdzającej, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze, na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] na podst. art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Przyczyna umorzenia postępowania odwoławczego było ustalenie przez organ, że wnosząca odwołanie K. A. nie jest stroną postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r, II OSK 598/06, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008r, II OSK 1387/07, wyrok NSA z dnia 16 marca 2009r, II OSK 1540 /08 ) stwierdził, iż krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalany zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę jak i w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Krąg podmiotów uznawanych za strony ustala się w oparciu o art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działki o nr ew [...], których współwłaścicielem jest K. A. nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji polegającej na budowie budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze na działkach nr ew [...]. Z projektu budowlanego wynika, iż budynek bliźniaczy, garażowy został usytuowany w odległości 66 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 82 m od granicy działki nr ewid [...]. Tak znaczne oddalenie projektowanego budynku od granicy działek skarżącej wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do K. A., które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Projektowana inwestycja nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy ustalił także, iż projektowany obiekt o wysokości 7,20m w najwyższym punkcie nie powoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem ( § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r ). Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do K. A. ( § 29 w/w rozporządzenia ), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej ( § 271 i nast. w/w rozporządzenia ), nie pozbawia nieruchomości odwołującej się K. A. dostępu do drogi publicznej oraz do szeroko rozumianych mediów ( woda, ciepło, prąd, telekomunikacja ). Kwestionowana inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych ( § 314 w/w rozporządzenia ). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnoszone przez K. A. w piśmie z dnia 20 września 2011r zarzuty dotyczące " hałasu", "drgań" przenoszonych na działkę skarżącej uniemożliwiając jej " plany inwestycyjne" są okolicznością faktyczną mogącą powodować co najwyżej zmniejszenie komfortu korzystania z tych nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego podnoszone przez K. A. immisje pośrednie nie mogą być źródłem interesu prawnego na co jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009r, sygn. akt. II OSK 12/08. Źródłem interesu prawnego odwołującej się nie może być także art. 144 kodeksu cywilnego. Aby mógł stanowić podstawę do uznania odwołującą się za stronę postępowania administracyjnego musi zostać powiązany z przepisem prawa budowlanego, który spowodował ograniczenie prawa odwołującej się do zagospodarowania jej nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, iż interesu prawnego K. A. nie można wywodzić z samego faktu doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji bowiem doręczenie decyzji nie kreuje samoistnie interesu prawnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. A.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 ust 2 i 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994r – Prawo budowlane, polegające na wadliwym uznaniu, że w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania odwoławczego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 6,7,8,77§ 1,107§3 k.p.a. oraz warunków technicznych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz 1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. Organ odwoławczy przed rozpatrzeniem odwołania zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy odwołanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada września 2012 r., znak: [...] którą organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze z powodu ustalenia , że wnosząca odwołanie K. A. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę prowadzonych w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalany jak w sprawie o pozwolenie na budowę. Taki sposób ustalania stron postępowania wynika bowiem z przywołanego przez organ orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzającego, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji ustala się w oparciu o art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wskazany przepis wprowadza ograniczenie stron do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ( art. 3 pkt 20 ). W związku z powyższym stwierdzić należy iż organ odwoławczy zastosował właściwy przepis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane na podstawie którego zbadał czy skarżąca jest stroną postępowania. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, iż skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją i nie legitymuje się przymiotem strony bowiem nieruchomości których jest współwłaścicielką (działka nr ewid. [...] oraz działka nr ewid [...]) nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Na podstawie analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż projektowany budynek bliźniaczy garażowy sytuowany na działkach nr ew [...] i [...] znajduje się w odległości 66 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 82 m od granicy działki nr ewid [...]stanowiących własność skarżącej i nie narusza warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mowa jest o wszystkich przepisach, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Zatem tylko wtedy gdy budowa przedmiotowej inwestycji powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek skarżącej można uznać, iż działki skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż ze względu na znaczne odległości projektowanego budynku garażu wynoszące 66 m i 82 m od granicy działek skarżących , a także wysokość garażu, która w najwyższym punkcie wynosi 7,20 m nie można przyjąć jakiegokolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. Zgodzić należy się z oceną dokonaną przez organ odwoławczy z której wynika, iż projektowany budynek garażu nie powoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem ( § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r ). Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do K. A. ( § 29 w/w rozporządzenia ), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej ( § 271 i nast. w/w rozporządzenia ), nie pozbawia nieruchomości odwołującej się K. A. dostępu do drogi publicznej oraz do szeroko rozumianych mediów ( woda, ciepło, prąd, telekomunikacja ). Kwestionowana inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych ( § 314 w/w rozporządzenia). Skarżąca w żaden sposób nie wykazała by nieruchomości nr ewid. [...] oraz nr ewid [...], których jest współwłaścicielką znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazywana przez skarżącą uciążliwość w postaci " immisji pośrednich" jak hałas czy drgania przenoszonych na jej nieruchomości nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009r, sygn. akt. II OSK 12/08 przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Interesu prawnego K. A. nie można wywodzić z samego faktu doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji bowiem doręczenie decyzji nie kreuje samoistnie interesu prawnego. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż mimo doręczenia skarżącej decyzji Wojewoda Śląski także nie uznał skarżącej za stronę postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze zostało wszczęte z urzędu, a Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2012r uznał, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje wyłącznie działki inwestora. Interesu prawnego K. A. nie można również wywodzić z faktu uczestniczenia skarżącej jako strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która poprzedzała kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 25 maja 2005 r, OSK 1271/04, niepubl ). Sąd podziela ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącą braku przymiotu strony skarżącej w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).