II GSK 1728/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. "M. C." Spółki z o.o. w K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1310/13 w sprawie ze skargi P. W. "M. C." Spółki z o.o. w K. Z. na ocenę zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. W. "M. C." Spółki z o.o. w K. Z. na rzecz Ministra Gospodarki 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1310/13, wydanym w sprawie ze skargi P. W. "M. C." Sp. z o.o. w K.-Z. na informację Ministra Gospodarki - Departamentu Wdrażania Programów Operacyjnych zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, oddalono skargę. Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia w sprawie: W dniu 17 października 2012 r. P. W. "M. C." Sp. z o.o. w K.-Z., zwane dalej "spółką", złożyło wniosek o przyznanie premii technologicznej na projekt "Wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji wody butelkowanej w firmie M. C.", w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 – 2013, Działanie 4.3. "Kredyt technologiczny". Bank Gospodarstwa Krajowego, pełniący funkcję Instytucji Wdrażającej (IW), przyjmujący i rozpatrujący wnioski o dofinansowanie składane przez wnioskodawców za pośrednictwem banków kredytujących, zawiadomił spółkę o odmowie przyznania premii technologicznej. Rozpoznając protest spółki Minister Gospodarki (instytucja pośrednicząca) pismem z dnia 2 maja 2013 r. poinformował spółkę o uznaniu protestu za niezasadny. Według Ministra Gospodarki przedmiotem wniosku spółki o dofinansowanie projektu było wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji wody butelkowanej, której kluczowym i innowacyjnym elementem jest opracowany na podstawie wyników przeprowadzonych badań proces sekwencyjnego, selektywnego usuwania ponadnormatywnych ilości jonów żelaza i manganu, który polegać będzie na: • kontrolowanym napowietrzaniu wody w I etapie za pomocą inżektorów napędzanych bezpośrednio pompami głębinowymi wytłaczającymi wodę z odwiertu; • usunięciu dwutlenku węgla w procesie napowietrzania i przesunięciu równowagi wodorowęglany – węglany + CO2; • wykorzystaniu katalitycznego wpływu manganu na proces utleniania żelaza oraz sorpcji i flokulacji koloidalnych cząstek Fe (OH)3; • kontrolowanym napowietrzaniu wody w II etapie za pomocą inżektorów i dalszym przesunięciu równowagi wodowęglany – węglany + CO2; • utlenianiu manganu do MnO2. Jak wskazano, wdrożenie nowej, innowacyjnej technologii umożliwi eksploatację odwiertów, znajdujących się w posiadaniu spółki, i uzyskanie surowca nowego produktu wysokozmineralizowanej wody, sprzedawanej jako naturalny energetyk. Zatem, technologia planowana do wdrożenia jest zgodna z definicją nowej technologii w rozumieniu ustawy z dnia z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116 poz. 730 ze zm. ), zwanej dalej "n.f.w.d.i.". Tym niemniej, jak ustalił organ odwoławczy, nakłady inwestycyjne związane z wdrożeniem wspomnianej technologii niewiele przekraczają kwotę 1 mln zł. Natomiast spółka objęła wnioskiem o udzielenie pomocy również nakłady związane z zakupem środków trwałych dotyczących produkcji butelek i rozlewania do nich wody mineralnej, wynoszące ponad 5 mln zł. Nakłady te wykraczają poza dopuszczalny, wynoszący 25% pułap, umożliwiający korektę wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, stosownie do przepisu § 7 ust. 2 pkt 11 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. W myśl tego przepisu organ może dokonywać korekty wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, przenosząc wydatek, który nie może zostać uznany za kwalifikujący się do objęcia wsparciem, do wydatków niekwalifikujących się do objęcia wsparciem, jednakże do wysokości 25% łącznych kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Wniosek spółki o dofinansowanie, w którym został przekroczony ww. pułap 25%, zostaje odrzucony. Na powyższe rozstrzygnięcie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który skargę tę oddalił, jak już wskazano na wstępie. Jak podniósł Sąd pierwszej instancji, spór sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy projekt zgłoszony przez spółkę do dofinansowania w ramach Działania 4.3 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka odpowiada wymogom określonym w omawianej ustawie o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 n.f.w.d.i., inwestycja technologiczna oznacza inwestycję polegającą na: a) nowej technologii, jej wdrożeniu oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług albo b) wdrożeniu własnej nowej technologii oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług. W świetle art. 10 ust. 5 n.f.w.d.i., jak wskazał Sąd pierwszej instancji, wydatkami na realizację inwestycji technologicznej są wydatki niezbędne do jej realizacji. W świetle projektu, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu, wskaźnikiem rezultatu projektu podlegającego pomocy finansowej ze środków publicznych, miała być wysoko zmineralizowana woda, produkowana z odwiertu P-12 o następujących składnikach mineralnych magnez - 148 mg/I, wapń - 575 mg/I, wodorowęglany2885 mg/I, potas - 23 mg/I. Opinia o nowej technologii nie wskazuje na koszty związane z wydatkami innymi, niż te, które związane są z procesem uzdatniania wody. Podzielono stanowisko organu, że wydatki niezbędne na realizację wspomnianej inwestycji technologicznej wynoszą nieco ponad 1 mln zł. Zatem, objęcie przez spółkę wnioskiem pomocowym również zakupu środków trwałych związanych z rozlewem wody, na kwotę ponad 5 mln zł, uzasadniało odrzucenie wniosku, jako nie spełniającego kryterium merytorycznego w zakresie "Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3 POIG oraz ustawą o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej". Od powyższego wyroku spółka wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu objętego wnioskiem została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Wniosła również o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.), zwanej dalej "z.p.p.r.", i art. 3 § 3 p.p.s.a., zarzucając naruszenie: 1. art. 2 ust. 1 pkt. 4 lit. a) n.f.w.d.i. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji czego bezzasadne przyjęcie, że zabutelkowana i opatrzona etykietą woda mineralna nie jest "towarem" w rozumieniu tego przepisu wytwarzanym na podstawie technologii uzdatniania wody, gdyż jest nim sama uzdatniona woda; 2. art. 10 ust. 5 n.f.w.d.i. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu części wskazanych we wniosku o dofinansowanie wydatków (dotyczących przede wszystkim procesu rozlewu i produkcji opakowania dla nowego towaru, tj. butelkowanej wody mineralnej) za niekwalifikowane, podczas gdy wydatki te są przeznaczone na realizację inwestycji technologicznej i są niezbędne do jej realizacji; 3. art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) w zw. z przepisami Rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych (Dz. U. Nr 85, poz. 466) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że zabutelkowana i opatrzona etykietą woda mineralna nie jest towarem (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt. 4 lit. a) n.f.w.d.i.) wytwarzanym na podstawie technologii uzdatniania wody, gdyż jest nim sama uzdatniona woda, podczas gdy zgodnie z cytowanymi przepisami naturalne wody mineralne mogą być wprowadzane do obrotu w opakowaniach zamkniętych w sposób zabezpieczający je przed zanieczyszczeniem oraz zmianą właściwości i zafałszowaniem naturalnej wody mineralnej; 4. § 7 ust. 2 pkt. 11 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że część wskazanych we wniosku o dofinansowanie wydatków (dotyczących przede wszystkim procesu rozlewu i produkcji opakowania dla nowego towaru, tj. butelkowanej wody mineralnej) stanowią wydatki niekwalifikowane, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia wniosku o dofinansowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co w sprawie ma miejsce, wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Dlatego skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Ten mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanego Rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych, składającego się z wielu jednostek redakcyjnych, a także art. 10 ust. 5 n.f.w.d.i., składającego się z kilkunastu jednostek redakcyjnych. Z powyższych względów w tym zakresie skarga kasacyjna nie została skutecznie wniesiona. Ponadto, co jest istotnym mankamentem skargi kasacyjnej, nie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), próbuje się wyprowadzić korzystne ustalenia faktyczne, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. W świetle ustalonego orzecznictwa i piśmiennictwa (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem) próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przenosząc powyższe stwierdzenie do realiów rozpoznawanej sprawy skarga kasacyjna, nie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tym samym skutecznie nie podważyła istotnego dla wyniku sprawy ustalenia organu, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, w kwestii określenia przedmiotu projektu objętego kredytem technologicznym, a w szczególności rezultatu projektu. I tak, zdaniem organu i Sądu pierwszej instancji, przedmiotem projektu spółki było wyłącznie osiągnięcie rezultatu w postaci wytwarzania wody wysoko zmineralizowanej, produkowanej z odwiertu P-12 o następujących składnikach mineralnych magnez – 148 mg/I, wapń -575 mg/I, wodorowęglany - 2885 mg/I, potas – 23 mg/I, nie zaś, jak to wywodzi spółka, produkcja wody butelkowanej. Ta rozbieżność w ustaleniu stanu faktycznego, odnoszącego się do określenia przedmiotu projektu, spowodowała, że organ, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, do wydatków kwalifikujących do objęcia wsparciem finansowym zaliczył tylko te, które odnosiły się do wdrożenia nowej, innowacyjnej technologii wytworzenia wysokozmineralizowanej wody, niewiele przekraczającej kwotę 1 mln zł. Tym samym do wydatków niekwalifikujących się do objęcia wsparciem zaliczono nakłady inwestycyjne związane z dostarczeniem wody odbiorcy finalnemu, w tym odnoszące się do butelkowania wody mineralnej, przekraczające kwotę 5 mln zł. W konsekwencji za niekwalifikowane do objęcia wsparciem zostały uznane przez organ i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji wydatki na: zakup usługi doradczej związanej z opracowaniem wzoru butelki (poz. 8 HRF) w kwocie 60 000 zł; wydmuchiwarki (poz. 9 HRF) w kwocie 460 000 zł; monobloku: płuczka-nalewarka-saturator (poz. 10 HRF) w kwocie 780 000 zł; tunelu pakującego (poz. 11 HRF) w kwocie 173 000 zł; etykieciarki (poz. 12 HRF) w kwocie 210 000 zł; kompletu przenośników (poz. 13 HRF) w kwocie 90 000 zł; kompresora 40 bar (poz. 15 HRF) w kwocie 310 000 zł; kompresora 10 bar (poz.16 HRF) w kwocie 170 000 zł; systemu elektroniczno-informatyczne (poz. 18 HRF) w kwocie 50 000 zł. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela, jako trafne, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, iż przedmiotem omawianego projektu, który mógłby być objęty pomocą finansową, była wyłącznie technologia wytwarzania wysokozmineralizowanej wody o wskazanych wyżej parametrach jakościowych, nie zaś wytwórnia takiej wody, obejmująca m.in. proces jej butelkowania. Nie sposób byłoby bowiem zasadnie twierdzić, aby w ramach ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej obejmować nimi znane i standardowe metody produkcji, jak przykładowo butelkowanie wody mineralnej, w celu finansowania związanych z tym nakładów ze środków publicznych, w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 – 2013. Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaskarżona informacja Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2013 r. przepisów tych nie naruszyła. Ocena projektu dokonana przez organ, o czym była już mowa, nie odnosiła się do etapu wprowadzania wody mineralnej do obrotu, co oczywiście wymaga uruchomienia procesu butelkowania takiej wody, na co wskazuje powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 33 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jednakże ten etap produkcji wody mineralnej nie stanowił przedmiotu omawianego projektu. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także zarzuconego w skardze kasacyjnej przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 4 lit. a n.f.w.d.i., w myśl którego inwestycją technologiczną jest inwestycja polegająca na zakupie nowej technologii, jej wdrożeniu oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług. Wręcz przeciwnie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, uznającego technologię produkcji wysokozmineralizowanej wody za inwestycję technologiczną w rozumieniu omawianej ustawy. Problem leżał w tym, że projekt zgłoszony przez spółkę do finansowania, o czym już wspomniano, w rażący sposób przekraczał uzasadnione wydatki kwalifikujące się do objęcia pomocą finansową, w świetle przepisu § 7 ust. 2 pkt 11 Regulaminu tego przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.