II SA/Wr 436/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi A. G. i K. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] r. Starosta Powiatu W., działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 257/8(wcześniej cz.działki nr 257/3) , obręb I., gmina S., której właścicielami są K. G. i A. G., poprzez zezwolenie wnioskodawcy na wybudowaniu jednego słupa linii oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów linii w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Przebudowa dwutorowej linii napowietrznej 110 kV [...]", w pasie technologicznym ograniczonej zabudowy o szerokości 40 m(tj. po 20m od sieci w każdą stronę), którego granice wytyczają granice przedmiotowej działki od wschodu, zachodu ni południa, oraz wskazana na załączniku mapowym do decyzji granica pasa technologicznego znajdująca się 20 m od osi linii. Łączna powierzchnia zajęcia nieruchomości wynosi 0,3370 ha. Przeprowadzenie linii winno nastąpić zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi I.. Zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu w celu wykonania określonych wyżej prac budowlano-montażowych na część działki nr 257/8 o pow.0,3370 m2. Na skutek wniesionego odwołania przez A. G. i K. G., Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że w pierwszej kolejności nie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań przed udzieleniem przez organ I instancji zezwolenia, wynikając z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości, przed wszczęciem postępowania ograniczającego własność nieruchomości, jest bezwzględnym obowiązkiem wnioskodawcy. Do wniosku o wydanie decyzji, w myśl art. 124 ust. 3 zd. 2 u.g.n. należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Oznacza to zdaniem organu, że po pierwsze ciężar dowodowy wykazania przeprowadzenia negocjacji spoczywa na stronie będącej wnioskodawcą postępowania (inwestorem), a po drugie przeprowadzenie rokowań musi zostać wykazane przez przedłożenie dokumentów, a więc – jak wynika z art. 75 § 1 k.p.a. – konkretnych środków dowodowych nazwanych. Dokumenty takie powinny być przedłożone w oryginale lub w formie potwierdzonych kopii. Wiarygodnym dokumentem potwierdzającym przeprowadzenie rokowań , polegających na "ucieraniu " się stanowisk stron negocjacji, będzie niewątpliwie protokół oddający w sposób ścisły przebieg rozmów, podpisany przez obie strony, ich pełnomocników, w wyjątkowych sytuacjach zawierający adnotację o odmowie złożenia podpisu przez jedną ze stron. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej o możliwości prowadzenia negocjacji korespondencyjnie, jednakże wskazał jakie podstawowe wymogi winny być w tej sytuacji zachowane. Zdaniem organu II instancji, wnioskodawca przedłożył kserokopię dokumentu nazwanego "protokół z rokowań", jakie miały się odbyć w dniu 17 listopada 2010 r. pomiędzy K. G. a pełnomocnikami inwestora – J. H. oraz R. R.. Zawiera on następujące wady, dyskwalifikujące jakąkolwiek wartość dowodową tego dokumentu. W negocjacjach nie uczestniczyła współwłaścicielka nieruchomości A. G.. W protokole brak jest także podpisu J. H.. Dodatkowo w dalszej części protokołu dotyczącego "przebudowy dwutorowej linii napowietrznej 110 kV relacji [...]" wynika tylko tyle, że rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym z powodu braku porozumienia między stronami co do zaproponowanego K.G. wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, z zaznaczeniem, że "właściciel swoją propozycję przedstawi przez swojego przedstawiciela". Nie określono w ogóle niezbędnych, minimalnych elementów przedmiotowo istotnych, takich jak wysokość wynagrodzenia, przebieg inwestycji, zakres ograniczenia, a konsekwencji nie wiadomo, co było w istocie przedmiotem rozmów. W protokole jako prowadzącego negocjacje w imieniu inwestora wskazano J. H., podpisu której to osoby w protokole brak. Zamiast tego, widnieją podpisy: R. S. i R.R.. Jednakże w aktach brak jest jakiegokolwiek pełnomocnictwa dla R. S. do działania w imieniu inwestora, brak oryginałów lub uwierzytelnionych odpisów pełnomocnictw udzielonych J. H.i R. R. przez M. G. w imieniu Spółki oraz M. G. przez Spółkę ( są wyłącznie kserokopie). Do wniosku inwestora nie załączono dokumentów - i nie podjął próby ich pozyskania w toku postępowania organ I instancji – mających stanowić załączniki do ww. pisma inwestora , tj. "umowy wraz z mapkami ewidencji gruntów", "fragmenty map i opisów z SUiKZP" oraz "wypisy z ewidencji gruntów". W przekazanej przez organ I instancji dokumentacji brak jest projektu umowy przesyłu oraz dowodów jej doręczenia właścicielom nieruchomości. Podobne zastrzeżenie dotyczy szkicu sytuacyjnego inwestycji. Z niezrozumiałych przyczyn odmówiono w istocie pełnomocnikowi właścicieli nieruchomości, pomimo jednoznacznego wniosku o ich przesłanie projektu umowy oraz graficznego opracowania opisującego przebieg inwestycji. Nie można też uznać za dokument potwierdzający przeprowadzenie negocjacji w postaci notatki z dnia 10 października 2011 r. Powyższa notatka podpisana została tylko przez pełnomocnika inwestora J. H., pomimo że z treści notatki wynika, że w spotkaniu uczestniczyli również właściciele nieruchomości wraz z pełnomocnikiem oraz przedstawiciel biura realizującego projekt linii. Z notatki tej nie wynika jaki przebieg miały rozmowy i czy dotyczyły elementów przedmiotowo istotnych. Ponadto w toku czynności negocjacyjnych uległ zmianie stan prawny nieruchomości oznaczonej nr 257/3, gdyż działka ta została podzielona na działki nr 257/6, 257/7 i 257/8. Działka nr 257/7 przeszła na własność innego podmiotu, jednakże nie sposób ustalić w oparciu o akta, w jakiej dacie to nastąpiło. Z akt nie wynika aby negocjacje prowadzone były z nowym właścicielem nieruchomości. Organ odwoławczy w podsumowaniu stwierdził, że treść przedłożonych dokumentów uniemożliwia sprecyzowanie przebiegu rozmów, jakie miały miejsce pomiędzy stronami. Z dokumentów tych nie wynika aby inwestor podjął rzeczywisty dialog z właścicielem gruntu przedstawiającym swoje warunki, a co za tym idzie by przeprowadzone zostały negocjacje. Drugą przesłanką wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodność miedzy innymi ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzona w tej sprawie dokumentacja nie pozwala stwierdzić organowi II instancji, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z m.p.z.p. W ocenie Wojewody, w analizowanym tekście m.p.z.p. brak jest zapisów przewidujących wprost lokalizację na terenie objętym tym planem linii elekroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV. Niemniej w § 7 ust. 1 pkt 1 planu ustanowiona została strefa ochronna o liniach rozgraniczających "w odległości po 15,00 m od każdego przewodu po obu stronach – dla linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV. Odesłanie do linii rozgraniczających strefy ochronnej przedmiotowej linii oznaczało konieczność zbadania jej przebiegu na podstawie rysunku planu. Co prawda w aktach zamieszczony został "wyrys z m.p.z.p." opisany jako obszar B1. lecz nie pozwala on na dokonanie bezsprzecznych ustaleń w powyższym zakresie. Wyrys ten po pierwsze, nie spełnia wymogów stawianych dokumentom o charakterze wyciągów z planów miejscowych, a po drugie nie zawiera legendy stanowiącej objaśnienia wszystkich użytych w nim oznaczeń i symboli, a po trzecie nie został sporządzony w jakości pozwalającej na prawidłowe odczytanie wszystkich jego ustaleń, w tym przebiegu linii, jej strefy ochronnej. Przekazana dokumentacja nie pozwala też na prawidłowe ustalenie, czy szerokość pasa technologicznego wyznaczonego w decyzji, tj. 40 m (20 m od osi linii w każda stronę) mieści się w granicach wspomnianej strefy, tj. po 15 m od każdego przewodu po obu stronach. W tej sytuacji nie sposób odnieść się do zarzutu zgłaszanego w odwołaniu a dotyczącego różnicy w szerokości pasa. Organ podkreślił, że na podstawie omawianego wyrysu sporządzonego w skali 1:5000 nie jest możliwe choćby orientacyjne zlokalizowanie ww. strefy ochronnej. Dodatkowo na podstawie przedłożonych materiałów i ich porównania z załącznikiem do decyzji organu I instancji co do przebiegu linii, wynika że nastąpiło jej przesunięcie względem linii zaznaczonej na rysunku planu miejscowego. Tym samym zachodzi wątpliwość, czy orzeczone przez organ I instancji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z m.p.z.p. w świetle art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie jest bowiem wystarczające samo powołanie się przez organ I instancji na zapis dopuszczający lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na wspomnianym terenie rolnym, gdyż zapis ten, wynikający z § 22 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały, wprowadza dodatkowy, trudny do zweryfikowania warunek lokalizacji tego rodzaju urządzeń ("w sytuacji braku możliwości lokalizacji poza terenem, o którym mowa w ust. 1"), do którego organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób. W niniejszym postępowaniu organ I instancji winien był, z urzędu ustalić, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody są potrzebne dla ich wykazania, a w dalszej kolejności zebrać i rozpatrzyć je w sposób wyczerpujący, czego nie uczynił w wystarczającym stopniu. Zgromadzona w toku postępowania dokumentacja zawiera również inne aniżeli omówione dotychczas braki, które stanowią naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ I instancji nie zweryfikował aktualnego stanu prawnego działki gruntu na podstawie aktualnej księgi wieczystej i nie dołączył do akt stosownych dokumentów. Wojewoda D. uznał zarzut odwołania o nie zawiadamianiu pełnomocnika skarżących-W. S. przez organ I instancji o wszczęciu postępowania i podejmowaniu dalszych czynności procesowych, pomimo iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo procesowe do jego działania w imieniu A. G. i K. G.. W aktach administracyjnych znajduje się także pełnomocnictwo dla Z. N.. Oba te pełnomocnictwa zawierają upoważnienie do reprezentowania swoich mocodawców przed wszelkimi organami, instytucjami i podmiotami "w sprawach związanych z zamysłem, przygotowaniem i realizacją linii elektroenergetycznych", a w szczególności "do przeglądu dokumentów, pozyskiwania dowodów, negocjacji i rokowań oraz występowania w postępowaniach dotyczących zamierzenia przebudowy lub wzniesienia linii 110 kV [...]...". Strona ustanawiając pełnomocnika chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Dalsze uchybienie organu I instancji polega na przyjęciu do akt sprawy niepotwierdzonej kserokopii pełnomocnictwa udzielonego J. H., działającemu w imieniu A.S.A.. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji Starosty brak jest kompletnego określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z działki gruntu nr 257/8. Organ I instancji wskazał wprawdzie, że inwestycja zostanie zlokalizowana w "pasie technologicznym" oraz podał jego szerokość i powierzchnię , ale w rozstrzygnięciu nie sprecyzowano w sposób kompletny granic przestrzennych ograniczenia, przez wyjaśnienie zakresu ingerencji w prawo własności. W załączniku mapowym do decyzji ("kopia mapy ewidencji gruntów z uwidocznioną trasą linii 110kV relacji [...]") co prawda określony został przebieg projektowanej dwutorowej linii napowietrznej, ale na "mapie" została podana tylko wartość maksymalna co do "wysokości linii" bez – posiadającej istotniejsze znaczenie dla właściciela nieruchomości – wartości minimalnej. Podane parametry nie zostały uwzględnione w osnowie decyzji. Sprecyzowane w decyzji ograniczającej prawo własności powinno być, zdaniem organu, ustalenie granic czasowych i przestrzennych tego prawa, przy czym prawidłowe wskazanie, na czym polega orzeczone ograniczenie ma zasadnicze znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć takich, jak: przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania albo wykupienie tej nieruchomości. Z treści protokołu z przeprowadzonych w dniu 15 września 2011 r. oględzin nie można wywnioskować, by określono, jak miała przebiegać oraz jaki obszar miała zajmować planowana inwestycja bądź jak przebiega istniejąca. Wiadomo jedynie, że przedmiotowa działka jest nieogrodzona, niezabudowana i użytkowana rolniczo oraz nad działką przebiega linia wysokiego napięcia. W konsekwencji wartość dowodowa tego protokołu jest wątpliwa. Starosta nie dokonał analizy obszaru zajęcia, a więc nie zbadał wartości podanej przez inwestora we wniosku z dnia 9 czerwca 2012 r., tj. obszaru 0,3370 ha dla działki nr 257/3. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego "samowolnego" wybudowania istniejącej linii elektroenergetycznej, organ wyjaśnił, że kwestia ta nie jest związana z merytorycznym przedmiotem niniejszego postępowania, albowiem w tym postępowaniu nie są rozstrzygane kwestie budowlane tzn. ani nie jest wydawane pozwolenie na budowę, ani też kwestie istnienia ew. samowoli budowlanej. W przekazanych przez organ I instancji aktach administracyjnych brak jest pisma inwestora z dnia 29 czerwca 2012 r., w którym – zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji – wycofano prośbę o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji prowadził postępowanie przez ok. 18 miesięcy, a mimo to nie uzupełnił zebranego w sprawie materiału o podstawowe niezbędne dokumenty, dopuszczając tym samym do ewidentnych braków w dokumentacji. Wskazane wyżej braki w znacznej części stanowią skutek niewłaściwych bądź nieodpowiednio udokumentowanych działań pełnomocników inwestora lub innych osób działających w imieniu inwestora na etapie przygotowawczym, wymagającym przeprowadzenia negocjacji ze współwłaścicielami nieruchomości. Na koniec rozważań Wojewoda D. stwierdził jeszcze, że również sama zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami prawnymi. Dotyczą one poprawności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ obowiązany jest przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, co znaleźć powinno odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Nie jest wystarczające w tym wypadku, jak uczynił to organ I instancji, wyjaśnienie w treści decyzji, że badanie uciążliwości związanej z przebiegiem projektowanej trasy nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania z uwagi na istnienie linii elekroenergetycznej 110 kv na nieruchomości właścicieli i ustalenie jej przebiegu w m.p.z.p., gdyż stanowisko to jest wątpliwe w świetle sygnalizowanej wyżej przez Wojewodę różnicy odnoszącej się do przebiegu ww. linii w planie miejscowym oraz w załączniku mapowym do skarżonej decyzji Starosty. W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nastąpiło z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 9, art. 33 § 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Opisane braki postępowania nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym z powodu zapewnienia stronom zasady dwuinstancyjności. Na powyższą decyzję A. i K.G. wnieśli skargę, która dotyczy "części uzasadnienia" skarżonego aktu bez skarżenia sentencji decyzji Wojewody". Wobec powyższego wnieśli o zmianę i poszerzenie uzasadnienia decyzji w części, w której Wojewoda D. odnosząc się do zarzutu pełnomocnika dotyczącego "samowolnego" wybudowania linii elektroenergetycznej nie podzielił poglądu, że jest to zagadnienie wstępne, prejudycjalne, którego zbadanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zbadanie "legalności" istniejącej linii jest kluczowe, zdaniem skarżących, chociażby dla rozstrzygnięcia, czy mamy do czynienia z remontem i modernizacją, czy też z budową nowej linii elektroenergetycznej. Organ prowadzący postępowanie nie ustalił kto był gestorem sieci w przeszłości i kto był poprzednikiem wnioskodawcy. Skarżący wskazują, że ważną kwestią jest ustalenie, czy mamy do czynienia z nową inwestycją, czy też z kontynuacją już istniejącej (chodzi o uzyskanie pozwolenia na budowę lub przebudowę z modernizacją linii elektroenergetycznej). Organ powinien, zdaniem skarżących, korzystając "z sił nadzoru budowlanego" skontrolować dokumenty istniejącej linii elektroenergetycznej. Wnioskodawca w analizowanym przypadku "odciął się od inwestora odpowiedzialnego za wybudowanie budowli i w nieznanej bliżej formie uzyskał prawo do korzystania z linii łącznie z jej przebudową na przyszłość". Konfrontacja stanu faktycznego w terenie z treścią wniosku inwestora oraz ze składanymi przez niego oświadczeniami, jak też z zastaną sytuacją uchwaloną przez gminę uwiarygodnia wniosek pełnomocnika skarżących o zbadanie zagadnienia wstępnego opisanego wyżej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnośnie zarzutu dotyczącego wystąpienia zagadnienia wstępnego, Wojewoda D. wskazał, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które albo ujawniło się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi więc o sytuację, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie zatem zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet – ze względów ekonomicznych lub celowościowych – będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Ewentualne "samowolne" wybudowanie linii elektroenergetycznej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., jest wręcz zagadnieniem wykraczającym poza ramy niniejszego postępowania. Przedmiotem tego postępowania jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, w związku z zamierzoną inwestycją. Powyższe "zezwolenie" absolutnie nie może być utożsamiane z pozwoleniem na budowę lub przebudowę wydawanym na postawie ustawy prawo budowlane. To na podstawie ustawy prawo budowlane dokonuje się znaczenia pojęć wskazanych przez skarżących, np. "remont", "konserwacja", "przebudowa", "budowa". Do przeprowadzenia oceny i wydania skarżonej decyzji nie było konieczne ustalenie, czy istniejąca faktycznie w granicach nieruchomości linia elektroenergetyczna została zbudowana w sposób legalny, z uwzględnieniem istnienia tytułu prawnego przedsiębiorstwa przesyłowego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości będzie bowiem wywierać skutek prawny na przyszłość , a więc nie będzie "legalizować" linii istniejącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz.270; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w skardze A. i K. G. kwestionują decyzję organu II instancji jedynie w zakresie dotyczącym części uzasadnienia i jak wyraźnie akcentują "bez skarżenia sentencji decyzji Wojewody". W tej sytuacji wskazać należy, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co stwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 580/11 a skład Sądu w niniejszej sprawie podziela w całości ten pogląd, "dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji administracyjnej, gdy narusza ono swą treścią prawo (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 47/82; z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83; z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97). Należy jednocześnie podkreślić, że z uwagi na to, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a więc w istocie jest elementem nierozerwalnie związanym z rozstrzygnięciem, to w przypadku wniesienia skargi na uzasadnienie w istocie mamy do czynienia ze skargą na "całą" decyzję (por. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 892/09). Uzasadnienie decyzji nie funkcjonuje bowiem samodzielnie w obrocie prawnym, nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania "sentencji" rozstrzygnięcia. Za takim stanowiskiem przemawia również art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - niezwiązanie sądu granicami skargi oznacza więc również niezwiązanie sądu jej zakresem." Powyższe skutkuje tym, że pomimo podniesienia w niniejszej skardze zarzutów dotyczących wyłącznie części uzasadnienia, przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest "cała" decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. Badając zatem tą decyzję pod względem legalności, a więc oceniając czy została ona wydana z zachowaniem obowiązujących przepisów, do czego sąd administracyjny jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), należy stwierdzić, że nie narusza ona prawa. Podstawą jej wydania był przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1351/12 (LEX nr 1235027) zawarł następującą tezę: "Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego." Z poglądem tym należy się zgodzić. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznać należy - wbrew zarzutom skargi - że zapadłe rozstrzygnięcie Wojewody jest w pełni zasadne. Z akt administracyjnych niewątpliwie wynika, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne obarczone było szeregiem naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, co powodowało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 124 ust. 1 "ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. (Dz.U. z 2000r., Nr 102, poz.651 ze zm.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynikające z art. 124 ust. 1 powołanej ustawy uprawnienie wskazanego organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela – stanowiące podstawę wydania decyzji organu I instancji - ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (ust. 3 art. 124). W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Sprecyzowanie to następuje w decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W związku z tym, w tej decyzji konieczne jest dokładne określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Uzasadniony bowiem interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (zob.: wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441, publ. ONSA 1989/2/81 i wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06 - niepublik). Aby jednak mógł być ustalony w decyzji zakres ograniczeń właścicielskich, zgromadzona dokumentacja w sprawie nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości i musi być zebrana przez organ I instancji z poszanowaniem reguł postępowania administracyjnego. W badanej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, nie została spełniona podstawowa przesłanka dotycząca rokowań pomiędzy stronami postępowania przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Braki istotne w dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę świadczące, w ocenie A. S.A. o prowadzonych rokowaniach, w istocie nie znajdują potwierdzenia w przedłożonych materiałach. Organ II instancji bardzo szczegółowo i trafnie wykazał, w ocenie Sądu, na czym polegają te uchybienia, które winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Słusznie więc Wojewoda Dolnośląski uznał, że treść przedłożonych dokumentów uniemożliwia sprecyzowanie przebiegu rozmów, jakie miały miejsce pomiędzy stronami (brak w negocjacjach elementów istotnych co do zawarcia umowy z właścicielami nieruchomości), a także nie można ustalić, że z właścicielami nieruchomości były rzeczywiście prowadzone rozmowy również w zakresie warunków przez nich przedstawionych przedsiębiorstwu. Kwestią następną była sprawa ustalenia zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego we wsi I., w gminie Ś.– oznaczonego symbolem "B", uchwalonym przez Radę Gminy Ś. (uchwała Nr [...]). Zamieszczony w aktach administracyjnych wyrys nie jest prawidłowo oznaczony, nie zawiera opisu umożliwiającego identyfikację dokumentu i pozwalającego na jego jednoznaczne powiązanie z obowiązującym m.p.z.p., w szczególności brak legendy objaśniającej zawarte w nim symbole i oznaczenia, wykonany w jakości uniemożliwiającej prawidłowe odczytanie wszystkich ustaleń, w tym przebiegu istniejącej linii wysokiego napięcia 110kV, wydzielonej strefy ochronnej. W tej sytuacji organ odwoławczy nie miał możliwości zweryfikować zarzutu odwołania co do prawidłowości ustanowionego w decyzji pasa technologicznego o szerokości 40 m. Ponadto z dokumentów wyraźnie wskazanych przez Wojewodę na str. 9 decyzji, wynika, że zaznaczona na wyrysie linia przebiegająca przez teren przedmiotowej nieruchomości i przebieg linii oznaczonej w załączniku do decyzji organu I instancji wyraźnie się różnią co do trasy jej przebiegu, jak zaznaczył organ odwoławczy, nastąpiło niejako przesunięcie tej linii w decyzji I instancji w stosunku do linii zaznaczonej na rysunku planu miejscowego. Organ I instancji nie zweryfikował również aktualnego stanu prawnego nieruchomości na podstawie księgi wieczystej. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że powyższe uchybienia procesowe, wyczerpują znamiona naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który ma wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Wykazane przez Wojewodę uchybienia organu podstawowego w zakresie naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. w związku z art. 33 § 3 k.p.a. odnośnie podejmowanych czynności procesowych bez uprzedniego zawiadamiania ustanowionego pełnomocnika strony jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości Sądu w tym zakresie. Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że strona ustanawiając pełnomocnika procesowego chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa( post. SN z 9 września 1993r., sygn. akt III ARN 45/93, LEX nr 9590). Organ II instancji wymienił dalsze zastrzeżenia, podnosząc, że w decyzji organu I instancji brak jest kompletnego określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z działki nr 257/8. Nie sprecyzowano wystarczająco w decyzji także granic przestrzennych ograniczenia nieruchomości, poprzez wyjaśnienie zakresu ingerencji w prawo własności. Na mapie z zaprojektowaną linią nie została podana wartość minimalna co do wysokości linii. W osnowie decyzji nie ustalono terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne dla założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji. Wszystkie wymienione powyżej kwestie stanowią, zdaniem Sądu, wady materialnoprawne i braki tkwiące w treści decyzji. Zatem Wojewoda D. prawidłowo wykazał ich istnienie i wyjaśnił znaczenie jaki mają dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W skardze skarżący zarzucają, że organ prowadzący postępowanie nie ustalił, kto był gestorem sieci w przeszłości i kto był poprzednikiem prawnym wnioskodawcy A. S.A. (poprzednio [...]). Jak podnoszą skarżący, wnioskodawca oświadczył, że regulowanie przeszłości, szczególnie za okres bezumownego korzystania z nieruchomości nie leży w kręgu jego zainteresowania i działalności. W tej sytuacji według oceny A. i K. G. organ administracyjny, przed którym toczyło się niniejsze postępowanie winien skorzystać z "sił nadzoru budowlanego" i skontrolować dokumenty istniejącej budowli. Jak podają, wnioskodawca "odciął się" niejako od inwestora odpowiedzialnego za wybudowanie budowli i w nieznanej dla nich bliżej formie uzyskał prawo do korzystania z linii łącznie z jej przebudową na przyszłość. Stąd skarżący nie mają wiedzy, czy w niniejszej sprawie nie występuje być może przypadek samowoli budowlanej. Przedstawiona wyżej sytuacja, w ocenie skarżących, dowodzi istnienie w badanej sprawie zagadnienia wstępnego. Analizując powyższy zarzut skargi, należy wyjaśnić, że w kwestii tej wypowiedział się dostatecznie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego "samowolnego" wybudowania linii elektroenergetycznej 110 kV na nieruchomości skarżących, wyjaśnił że w toczącym się postępowaniu w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie są rozstrzygane kwestie budowlane, ani w zakresie wydania pozwolenia na budowę nowej inwestycji, ani też nie jest badana sprawa ewentualnej samowoli budowlanej istniejącej inwestycji. Kwestie te wykraczają bowiem poza przedmiot postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Nie jest natomiast zagadnieniem wstępnym kwestia wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym, gdyż to należy do obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Zatem zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie będzie należało do innego organu lub sądu w odrębnym postępowaniu. Konieczne jest przy tym ustalenie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym (kwestią prejudycjalną). O takiej zależności przesądza bowiem treść przepisów prawa materialnego , stanowiących podstawę wydania decyzji administracyjnej. Gdy w sprawie pojawia się zagadnienie, które może wskazywać jedynie na pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Samo wyjaśnienie okoliczności faktycznych też nie może stanowić zagadnienia wstępnego. Skarżący wskazują w skardze na istnienie zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, jednakże nie wskazują jaką to kwestię prawną ma rozstrzygać inny organ lub sąd i jaki ma to bezpośredni związek z załatwieniem sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W niniejszej sprawie skarżący oczekują w istocie od organu aby dokonał "sprawdzenia", czy istniejąca linia elektroenergetyczna na ich działce została w przeszłości wybudowana legalnie a ponadto są zainteresowani – prawdopodobnie ze względu na roszczenie za bezumowne korzystanie dotychczas z ich nieruchomości – jaki podmiot wybudował tą linię i na jakiej podstawie A. S.A. (poprzednio [...]S.A.) nabył prawa do linii przesyłowej 110 kV znajdującej się na ich działce. Wnioski powyższe wynikają z przedstawionego uzasadnienia do skargi, w którym kwestiom tym pragnie się nadać walor zagadnienia wstępnego. Wyjaśniając charakter prowadzonego postępowania przez organ administracyjny, należy podkreślić, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli w związku z planowaną w przyszłości inwestycją. Zatem przedmiotu tego postępowania nie stanowi kwestia badania legalności istniejącej linii 110 kV, lecz kwestia związana z inwestycją przyszłą (nieistniejącą jeszcze). Brak jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisu materialnoprawnego, który obligowałby organ prowadzący postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do badania legalności istniejącej linii elektroenergetycznej. Dodatkowo status prawny istniejącej linii elektroenergetycznej nie ma bezpośredniego związku z możliwością ustanowienia przez organ ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku nową planowaną inwestycją na gruncie skarżących. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), następnie powtórzonej w art. 6 k.p.a. (przyjętej jako zasada ogólna postępowania administracyjnego), wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne nie może podejmować takich czynności procesowych, które nie mają bezpośredniego związku z załatwieniem sprawy. Byłoby to działanie wykraczające poza przyznane organowi przez ustawodawcę kompetencje. Innymi słowy organ administracyjny musi działać legalnie, a więc w zakresie przyznanych mu ustawowych kompetencji do załatwienia ściśle określonej indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji (art. 1 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.