II OSK 3109/13

Dnia 30 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1407/13 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1407/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2013 r., nr GZ.tr.057-602-152/13 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych. Zaskarżony wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wójt Gminy [...] wnioskiem z 9 listopada 2011 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 16.340,7 ha gruntów rolnych, tj. działek nr. [...], [...], [...], [...] i [...] przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny i usługi. Jako argumenty przemawiające za zmianą przeznaczenia gruntów Wójt wskazał: 1.konieczność dostosowania polityki przestrzennej gminy do aktualnej sytuacji wewnętrznej i potrzeb poszczególnych obrębów gminy; 2. bardzo korzystne położenie geograficzne gminy, tj. w pobliżu miasta [...] i powstałe w związku z tym nowe potrzeby inwestycyjne; 3. położenie wnioskowanego terenu w pobliżu autostrady [...] (100m) oraz bezpośrednie sąsiedztwo z drogą wojewódzką nr [...] i brak w związku z tym pełnej możliwości realizacji funkcji rolniczej z uwagi na duże zanieczyszczenie spalinami; 4. zlokalizowanie nieopodal miejscowości K. zwartej zabudowy a po drugiej stronie zabudowy związanej z działalnością gospodarczą; 5. brak negatywnego wpływu tej zmiany przeznaczenia na środowisko oraz zdrowie ludzi; 6. niewystarczający obszar gruntów o charakterze nierolniczym potrzebny na cele aktywizacji gospodarczej; 7. fakt, że grunty te stanowią własność jednego właściciela, dla którego prowadzenie dotychczasowej działalności rolniczej stało się nieuzasadnione ekonomicznie na skutek położenia gruntów w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady, w sytuacji, w której grunty te wskazują na wysoki potencjał inwestycyjny; 8. okoliczność, że zrealizowanie założeń planu przyczyni się do powstania nowych pozarolniczych miejsc pracy, co wpisuje się w Kierunki Rozwoju Obszarów Wiejskich, Założenia do "Strategii Zrównoważonego Rozwoju Wsi i Rolnictwa (Warszawa, styczeń 2010 r.); 9. wyrażenie przez Marszałka Województwa [...] i Izbę Rolniczą jako organy posiadające najlepsze rozeznanie lokalnych uwarunkowań i potrzeb gminy, pozytywnych opinii na temat celowości zmiany przeznaczenia tych gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. znak: GZ.tr.057-602-56/12, odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Uznał bowiem, że grunty te położone są w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych już wcześniej na cele nierolnicze, które dotychczas nie zostały objęte inwestycjami. Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r., nr GZ.tr.057-602-152/13 podtrzymał swoje stanowisko i utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia 28 lutego 2013 r. W uzasadnieniu wskazał na następujące okoliczności: 1. Na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej; 2. Zasadą wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm. – powoływana dalej jako ustawa o ochronie gruntów) jest ochrona tych gruntów poprzez ograniczenie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne; 3. W granicach gminy usytuowanych jest ok. 50% gruntów słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, co w pierwszej kolejności predestynuje je do ewentualnej zmiany przeznaczenia; 4. Wójt Gminy uzyskał już zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze ponad 389 ha gruntów gminnych, w tym dla obrębu K[...] na ponad 219 ha, z czego wykorzystano zaledwie 8 ha; 5. Wskazywane przez Wójta sąsiedztwo tras komunikacyjnych i związana z tym emisja spalin nie ogranicza możliwości realizowania funkcji rolniczej na przedmiotowych gruntach. Zwiększona emisja spalin powoduje co prawda zagrożenie dla środowiska naturalnego, jednakże nie wyklucza prowadzenia upraw. Przy uwzględnieniu zasad doboru, czyli nieuprawiania na terenach przyległych do dróg o podwyższonym natężeniu ruchu upraw, których tkanka wegetatywna przeznaczona jest do bezpośredniego spożycia, możliwe jest rolnicze wykorzystania tych gruntów lub też możliwe jest wykorzystywanie tych gruntów jako pasów zieleni przydrożnej – do czego zobowiązują przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 4 ust. 22 (obecnie tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460). Podkreślił też, że akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest w szerokim znaczeniu cechą pozytywną, ponieważ gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne, ale również w większości je neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych. Ten proces infiltracji jest mało efektywny przy glebach słabej jakości. W związku z tym przeznaczanie na cele inwestycyjne najlepszych gleb, zwłaszcza wzdłuż szlaków komunikacyjnych, jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względu na utratę powierzchni biologicznie czynnej, ale również ze względów zdrowotnych. Poza tym ochrona gleb na terenach zurbanizowanych ma fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania całego ekosystemu. 6. W odniesieniu do zarzutu pozbawienia możliwości pojawienia się nowych miejsc pracy organ wskazał, że nie można porównywać pod względem ekonomicznym działalności rolniczej z nierolniczą, ponieważ rolnictwo ze względu na swój specyficzny charakter przegrywa z każdym innym sektorem nierolniczym. Nie wystarczy brak zainteresowania właściciela prowadzeniem produkcji rolniczej. Grunty mogą bowiem zostać zbyte i być w dalszym ciągu wykorzystywane rolniczo; 7. Cel wskazywany przez Wójta, polegający na zapewnieniu wzrostu gospodarczego, zapobieganiu nadmiernemu bezrobociu oraz dążeniu do rozwiązywania problemów dotyczących poszczególnych dziedzin życia społecznego i ekonomicznego nie uzasadnia zmiany przeznaczenia gruntów, w szczególności ze względu na to, że grunty rolne są specyficznym środkiem produkcji charakteryzującym się niepomnażalnością i dlatego podlegają szczególnej ochronie; 8. Za brakiem podstaw do zmiany przeznaczenia gruntów przemawia również to, że grunty o klasie I-III stanowią jedynie 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma na celu ich ochronę poprzez ograniczanie procesów rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na najżyźniejszych glebach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy [...] ponowił swoje wcześniejsze argumenty o konieczności dostosowania stanu zagospodarowania przestrzennego do aktualnej sytuacji wewnętrznej i potrzeb gminy, zasadności przekwalifikowania gruntów ze względu na ich położenie w pobliżu autostrady i drogi wojewódzkiej oraz nowe potrzeby inwestycyjne, negatywny wpływ emisji spalin na możliwość rolniczego wykorzystania gruntów i niemożność realizowania w pełni funkcji rolniczych, celowość prowadzenia na tym terenie działalności produkcyjno-usługowej, która posłuży rozwojowi gospodarczemu analizowanego terenu i jego otoczenia, jak też brak ze strony właściciela tych gruntów woli prowadzenia upraw rolnych jako nieuzasadnionych ekonomicznie. Dodatkowo podniósł, że położenie tych terenów w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów 4AG (tereny aktywizacji gospodarczej), które to tereny nie są obecnie wykorzystywane ze względu na zbyt mały areał, było powodem przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej zmiany jest rozszerzenie istniejącej już w obecnym planie funkcji AG (aktywizacji gospodarczej). Powołując się na Kierunki Rozwoju Obszarów Wiejskich, Założenia do "Strategii Zrównoważonego Rozwoju Wsi i Rolnictwa" z 2010 r. skarżący wskazał na konieczność prowadzenia działań mających na celu aktywizację społeczną mieszkańców gminy w powstałych pozarolniczych miejscach pracy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę Wójta Gminy [...] stwierdził m.in., że decyzja organu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty o innym niż rolnicze przeznaczeniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwalaniem planu. Decyzja tego rodzaju ma charakter uznaniowy i dopiero w procedurze uchwalania planu podjęta zostanie przez organ planistyczny decyzja co do ewentualnej zmiany przeznaczenia. W toku procedury planistycznej to ten organ będzie musiał rozważyć interesy gminy wnoszącej o zmianę przeznaczenia gruntów i cele ochrony gruntów rolnych wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r., II OSK 478/10, Lex nr 1080312). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty stanowiące nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej, przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Nie ma generalnego zakazu dotyczącego zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na grunty produkcyjne. W takim jednak przypadku organ powinien w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny leżący u podstaw żądania zmiany przeznaczenia gruntów stoi wyżej niż ustawowy obowiązek Państwa ochrony gruntów rolnych, wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zgodnie z art. 10 tej ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, ale z punktu widzenia ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, oceniając negatywne skutki wynikające z tej zmiany (straty w rolnictwie – art. 10 ust. 1 pkt. 3 ustawy), kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w tej ustawie. W ocenie Sądu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wyważył te interesy i przyjął, że aktualna sytuacja gminy [...] nie pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów. Podkreślić w tym miejscu należy, że zadaniem Ministra nie była ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów (potencjalne inwestycje), ani też ocena intencji i zamierzeń inwestycyjnych właściciela tych gruntów, który nie ma woli ich uprawy. Priorytetem Ministra jest ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze. Jak wynika z decyzji, na terenie gminy [...] istnieje ok. 50 % gruntów słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI i to te grunty, a nie grunty klasy II-III powinny być w pierwszej kolejności przekwalifikowane. Poza tym na terenie gminy dokonano już zmiany przeznaczenia ponad 389 ha gruntów, z czego wykorzystano pod inwestycje jak dotąd około 85 ha, w tym dla obrębu K. uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia ponad 219 ha, z których wykorzystano 8 ha. Oznacza to, że brak jest zarówno na terenie Gminy, jak i obrębu K. rzeczywistych potrzeb uzasadniających dalsze odrolnianie gruntów tylko z tego powodu, że są położone przy drodze, a obecny właściciel nie ma woli ich uprawy. Rację ma organ wywodząc, że grunty te mogą być z powodzeniem sprzedane czy wydzierżawione a tym samym nie ma przeszkód, aby w dalszym ciągu prowadzić na nich działalność rolniczą. W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia dla niniejszego postępowania są powoływane przez skarżącego Kierunki Rozwoju Obszarów Wiejskich, ponieważ założenia tej strategii nie mają istotnego związku z zakresem ochrony gruntów rolnych, o jakim mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych. Sąd I instancji wskazał też, że opinia Marszałka Województwa [...] nie jest decydująca dla rozstrzygnięcia. Po pierwsze dlatego, że Marszałek nie posiada kompetencji do oceny przydatności danych gruntów dla produkcji rolnej i możliwości ich wykorzystania dla celów związanych z produkcją rolną. Po drugie, Marszałek dokonał oceny wniosku przede wszystkim pod kątem usytuowania gruntów w pobliżu autostrady i drogi wojewódzkiej, co pozostaje bez związku z zasadą ochrony gruntów rolnych. Nie da się z żadnej normy prawa wyprowadzić podstawy do przyjęcia, iż grunty w pobliżu drogi nie mogą być wykorzystywane rolniczo. Sąd I instancji wskazywał ponadto, że przy składaniu wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów - to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania zasadności tej zmiany. Organ trafnie uznał argumentację w tym zakresie za nieprzekonywającą, choćby z tego powodu, że na terenie gminy istnieją grunty o innym niż rolnicze przeznaczeniu, które do tej pory nie zostały zagospodarowane, a skarżący nawet nie wykazał, z jakich rzeczywistych powodów pozostają niewykorzystane. Biorąc pod uwagę areał tych gruntów twierdzenie, że ich obszar jest za mały dla inwestycji, nie jest przekonujące. Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnoszono, że Sąd I instancji nie kwestionował, że z punktu widzenia ekonomicznego rozwoju wsi i gminy może mieć znaczenie, w jaki sposób zagospodarowane są grunty położone wzdłuż drogi i że ich zagospodarowanie może wpłynąć na polepszenie kondycji finansowej gminy i jej rozwój, może też stworzyć nowy rynek pracy dla ludności wiejskiej. Niemniej jednak z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej nie może to stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia tak znacznego obszaru gruntów rolnych klasy II i III. W skardze kasacyjnej z dnia 7 listopada 2015 r. - na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) - zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów: 1. art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych polegającą na przyjęciu, że decydująca dla oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów dla orzekającego w tej materii organu jest jedynie szczególna ochrona gruntów rolnych, 2. art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych, polegającą na błędnym przyjęciu co do okoliczności jakie winien brać pod uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceniając przedstawiony wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu. Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej - powołując się na poglądy wynikające z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazywano, że przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych "wyrażają jedynie wskazówki, którymi powinien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze" a także, że w związku z tym "nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III". Poza powyższym wskazywano, że argumentem przemawiającym za odmową wydania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów nie może być więc jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów. Podkreślano również, że "ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych." W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie można się zgodzić z twierdzeniem zawartym w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym, aby dokonać zmiany przeznaczenia gruntów wyższej klasy na grunty produkcyjne "organ powinien w sposób wyczerpujący rozważyć czy interes społeczny leżący u podstaw żądanej zmiany przeznaczenia gruntów stoi wyżej niż ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych". Nie wiadomo bowiem, co Sąd I instancji rozumie pod pojęciem "interes społeczny", zwłaszcza w kontekście tego, iż twierdzi, że zgodnie z art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych "Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia przedstawionego wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, ale z punktu widzenia ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo" (strona 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przyjęcie, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia przedstawionego wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, ale z punktu widzenia ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, jest zdaniem skarżącego sprzeczne z przyjmowaną, wyżej wskazywaną interpretacją art. 10 w zw. z art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji stoi na stanowisku sprzecznym z zaprezentowanym wyżej najnowszym orzecznictwem NSA, zwracającym uwagę na zrównoważenie ochrony gruntów rolnych z prawem gminy do rozwoju i prawem własności. W zaskarżonym wyroku Sąd wyraźnie stwierdza, że nie ma uzasadnienia dla zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów, bowiem na terenie Gminy znajdują się grunty słabszych klas bonitacyjnych "i to te grunty, a nie grunty klasy II-III powinny być w pierwszej kolejności przekwalifikowane". Potwierdzeniem tego -kwestionowanego - stanowiska jest również przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawo gminy do rozwoju, stworzenie nowych rynków pracy dla ludności wiejskiej "z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej nie może stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia tak znacznego obszaru gruntów rolnych klasy II i lII" (strona 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Takie stanowisko Sądu I instancji przeczy przyjmowanej obecnie linii orzeczniczej, którą powołano powyżej. Świadczy to również o przekonaniu Sądu, iż decydujące znaczenie ma klasa bonitacyjna gruntu i ochrona klas wyższych. W związku z tym podniesiono, że prawo gminy do rozwoju i przysługujące jej prawo własności nie zostało w odpowiednim zakresie zważone i należycie zbadane i przeanalizowane przez żaden z orzekających organów. Postępowanie zdominowane bowiem zasadniczym i rozstrzygającym dla obydwóch organów argumentem o priorytecie ochrony gruntów rolnych przed wszystkimi innymi prawami nie zwróciło wystarczającej uwagi na inne argumenty, a co za tym idzie ocena została niewłaściwie dokonana. W kontekście powyższego stwierdzono również, że nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym dla postępowania w tej sprawie "bez znaczenia są powoływane przez skarżącego Kierunki Rozwoju Obszarów Wiejskich, ponieważ założenia tej strategii są bez istotnego związku z zakresem ochrony gruntów rolnych, o jakim mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych." Podnoszono bowiem, że analiza istniejących uwarunkowań rozwoju gminy, a w szczególności stanu zagospodarowania przestrzennego i sytuacji społeczno - gospodarczej wskazuje, że ustalenia polityki przestrzennej gminy powinny zostać dostosowane do aktualnej sytuacji wewnętrznej i potrzeb poszczególnych obrębów gminy [...]. Bardzo korzystne położenie geograficzno - gospodarcze gminy, w pobliżu Poznania wskazuje na nowe potrzeby inwestycyjne. Ponadto w bliskiej odległości ok. 100 m od tego terenu znajduje się, biegnąca przez centralną część gminy, autostrada [...], a w bezpośrednim sąsiedztwie - droga wojewódzka nr [...]. Skarżący wskazywał również, że z uwagi na duże natężenie ruchu i potencjalną znaczną emisję spalin oraz zanieczyszczeń, przedmiotowe tereny w tym obrębie nie są w stanie w pełni realizować funkcji rolniczej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wspomniana argumentacja nie została wzięta w należytym zakresie pod uwagę, co - jego zdaniem - doprowadziło do wydania orzeczenia, z którym nie można się zgodzić Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zatem zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Zasadniczy spór prawny na gruncie rozpatrywanej sprawy sprowadza się do tego czy pierwszeństwo przy wydawaniu decyzji odnośnie do przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych powinny mieć względy ekonomiczne wnioskującej o zmianę kwalifikacji gruntów gminy, czy też wymogi ochrony wysokiej klasy gruntów rolnych. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tego typu sprawach istnieje ugruntowana linia orzecznicza, podzielana w całości przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, a dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia ewentualnych korzyści ekonomicznych wnioskodawcy, na którego terenie tego rodzaju grunty się znajdują. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym, czy też gospodarczym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku. Szczególnie wnikliwego zbadania wymaga bowiem sprawa użycia na cele inwestycyjne gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej stanowią, dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane przez wnioskodawcę (porównaj wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 255/82, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak rozumiany obowiązek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika wprost z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na wspomniane cele przejawia się m. in. tym, że można na nie przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi zatem do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej - również w kontekście wspomnianych wartości uniwersalnych - należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa. Z kolei, art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa co powinien zawierać wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym przepisem na pierwszym miejscu wymagane jest uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. W ust. 1 pkt 3 tego artykułu przewidziany jest również wymóg ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Względy ekonomiczne mogą uzasadniać wniosek z punktu widzenia interesu gminy, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, niemniej należy mieć na uwadze, że ustawowe wymagania dotyczące treści wniosku pozostają bez wpływu na fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ odpowiedzialny za ochronę gruntów rolnych ocenia go przede wszystkim z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej. W takim rozumieniu wspomnianych przepisów należy upatrywać realizacji podstawowego celu regulacji przewidzianej na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rację ma skarżący kasacyjnie organ (Wójt Gminy [...]) twierdząc, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych "wyrażają jedynie wskazówki, którymi powinien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze" a także, że w związku z tym "nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III", jak również, że "argumentem przemawiającym za odmową wydania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów nie może być jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów." Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia podstawowego celu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta ma za zadanie przede wszystkim ochronę gruntów rolnych, nakłada jednak na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określone obowiązki związane ze wszechstronnym wyjaśnieniem konkretnej sprawy i przedstawieniem stosownej argumentacji przemawiającej za lub przeciw odrolnieniu określonej kategorii gruntów. Na organie spoczywa zatem obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony, mając na względzie stosowne przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadnił swoje decyzje, a okoliczność ta została prawidłowo oceniona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Sąd kasacyjnego podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że na terenie gminy [...] istnieje ok. 50 % gruntów słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI i to one, a nie grunty klasy II-III powinny być w pierwszej kolejności przekwalifikowane. Poza tym na terenie gminy dokonano już zmiany przeznaczenia ponad 389 ha gruntów, z czego wykorzystano pod inwestycje jak dotąd około 85 ha, w tym dla obrębu K. uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia ponad 219 ha, z których wykorzystano jedynie 8 ha. Oznacza to, że brak jest zarówno na terenie Gminy, jak i obrębu K., rzeczywistych potrzeb uzasadniających dalsze odrolnianie gruntów niejako "na zapas" tylko z tego powodu, że są położone przy drodze, a obecny właściciel nie ma woli ich uprawy. Za słuszny bowiem należy uznać argument podnoszony w zaskarżonym wyroku, że grunty te mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i po zmianie właściciela nadal być wykorzystywane - zgodnie z ich przeznaczeniem - do produkcji rolniczej. Poza tym słusznie wskazuje organ w decyzji z dnia 18 kwietnia 2013 r. (strona 81 akt administracyjnych), że wnioskowane tereny rolne II i III kategorii o powierzchni ponad 16 ha (dokładnie 16.340,7 ha gruntów rolnych położonych na działkach oznaczonych numerami nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...]) usytuowane są w otwartej powierzchni produkcyjnej, w otoczeniu obszarów użytkowanych rolniczo. Teren objęty wnioskiem o odrolnienie nie jest też naturalnym przedłużeniem istniejącego zainwestowania o charakterze przemysłowym, ponieważ są to grunty usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych już wcześniej na cele nierolnicze (odrolnionych), które jednak - jak dotąd - nie zostały objęte żadnymi działaniami o charakterze inwestycyjnym. Takie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaakceptowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, jest przekonywające i zgodne z obowiązującym prawem. Jak wspomniano, wymogi ochrony gruntów rolnych mają bowiem podstawowe znaczenie z punktu widzenia celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przeznaczenia na cele nierolne dalszej ilości dobrych klas gruntów rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za takie nie mogą być bowiem uznane argumenty Wójta Gminy [...], wskazujące na korzystne położenie geograficzno – gospodarcze gminy, związane z tym potrzeby i zamierzenia inwestycyjne, bliskość autostrady [...], zlokalizowanie nieopodal zwartej zabudowy miejscowości K., niewystarczający jak dotąd obszar gruntów rolnych przeznaczony na cele aktywizacji gospodarczej oraz możliwość polepszenia sytuacji na lokalnym rynku pracy, jak również ogólne powoływanie się na Kierunki Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z uwagi na wyżej przedstawione okoliczności rozpatrywanej sprawy za pozbawiony usprawiedliwionej podstawy należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 i art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.