II OSK 478/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1549/09 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę kasacyjną II OSK 478/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1549/09 po rozpoznaniu skargi M. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z 18 czerwca 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze 3,32 ha gruntów rolnych klas III położonych w miejscowości T. gmina G. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że kwestionowana wnioskiem M. N. o wznowienie postępowania decyzja została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na wniosek gminy o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, która jako jedyna była stroną zwykłego postępowania administracyjnego. Przyczyną odmowy wznowienia postępowania był brak przymiotu strony wnioskującej o wznowienie M. N., bowiem właściciele gruntów nie są stronami w takim postępowaniu według przepisów prawa materialnego. Decyzja Ministra nie kończy postępowania w sprawie zmiany planu miejscowego, gdyż po uzyskaniu stanowiska Ministra burmistrz wykłada projekt planu do publicznego wglądu na ustawowy okres i w tym czasie wszyscy zainteresowani mogą składać uwagi do tego planu, które następnie są rozpatrywane przez organ gminy. M. N. w skardze na powyższe rozstrzygnięcie podniosła, że kwestionowana decyzja w sposób bezpośredni wpływa na prawo własności oraz możliwość wykorzystania nieruchomości, do której prawo to jej przysługuje. Do podniesionych argumentów nie odniesiono się w pełni w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, podmiot domagający się wznowienia postępowania administracyjnego powinien wskazać przepis prawa materialnego, dający mu legitymację do wzięcia udziału w postępowaniu /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1785/05, LEX nr 210253/. Legitymację procesową do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania ma osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną /strona/, lub która wprawdzie nie uczestniczyła w tym postępowaniu, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa uzasadniającego jej udział /wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 23/06, LEX nr 276751/. Skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania, stąd w sprawie prawidłowo wydano decyzję o odmowie wznowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. N. zarzucając naruszenie art. 1 ( 1 i ( 2 ppsa, art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 7, 8, 9 kpa i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 28 kpa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że plan wykluczał przeznaczenie spornego gruntu pod inne cele niż rolne a więc niedopuszczalne było na tym terenie sytuowanie obiektów przemysłowych, produkcyjnych i innych. Zmiana przeznaczenia gruntów stosownie do zgody Ministra wyrażonej kwestionowaną decyzją spowoduje, że nie będzie możliwe korzystanie przez skarżącą z nieruchomości stanowiącej jej własność w sposób dotychczasowy. Skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń WSA w Warszawie wskazujących na to, iż w takiej sytuacji ma ona interes prawny w domaganiu się wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazuje się w niniejszej sprawie naruszenie art. 1 ( 1 i ( 2 ppsa, art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 7, 8, 9 kpa i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 28 kpa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz wywodzi, iż jest oczywiste, że kwestionowana decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia określonych gruntów na cele nierolnicze godzi bezpośrednio w prawo własności strony skarżącej a zatem ma ona interes prawny w sprawie. Nie można się zgodzić z podniesionymi zarzutami w szczególności z następujących względów: Jak to jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt 329/09, zgoda właściwego ministra na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /tekst jednolity Dz. U. Nr 121, poz. 1266/ jest konieczna w celu dokonania odpowiednich regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgoda ta ma być wyrażona w drodze wydania przez właściwego ministra decyzji administracyjnej, do której nie mają pełnego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także zwłaszcza normujące problematykę szerokiego dostępu do postępowania podmiotów w aspekcie art. 28 i 10 kpa a w konsekwencji art. 145 ( 1 pkt 4 kpa oraz postępowania dowodowego, a w szczególności zasada, że ciężar dowodu spoczywa na prowadzącym postępowanie organie administracji publicznej. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydawana na wniosek organu wykonawczego gminy - art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest typową decyzją administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa . Decyzja administracyjna, o której mowa w tym przepisie kończy postępowanie w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, przy czym jak to wynika z przepisów prawa określających daną kategorię spraw, jej istotą jest przyznanie podmiotowi pozostającemu na zewnątrz administracji określonych uprawnień, względnie nałożenie na ten podmiot skonkretyzowanych obowiązków. Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele /nierolnicze i nieleśne/ ma zdecydowanie specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa materialnego obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty dotychczas rolne lub leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Jest to w istocie akt swoim celem zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego, lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów. Skoro nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wiąże się z zastosowaniem specjalistycznej instytucji, nie można podzielić stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną, że organ ten naruszył art. 28 i art. 10 kpa i inne przepisy wskazane w podstawach skargi kasacyjnej wobec tego, że uznał, iż skarżąca nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony postępowania administracyjnego. W procesie dochodzenia do ustalenia treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest faktycznie w procesie legislacyjnym, a niewątpliwie w takich warunkach jest wydawana przedmiotowa decyzja, nie ma miejsca na uznanie, że podmioty będące właścicielami gruntów lub ich użytkownikami wieczystymi na danym terenie mają bezpośredni interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Oczywiście właściciele i użytkownicy wieczyści terenu przewidywanego do ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są faktycznie zainteresowani pozytywnym załatwieniem wniosku złożonego w sprawie zgody właściwego ministra na odrolnienie, mogli nawet w tym zakresie składać do gminy wnioski planistyczne, przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co wskazano w zaskarżonej decyzji, jednakże nie mają w tej sprawie własnego, indywidualnego i bezpośredniego interesu prawnego. Dopiero wówczas, gdy wniosek gminy zostaje załatwiony pozytywnie i dojdzie do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszkańcy, w tym właściciele i użytkownicy gruntów, będą mogli się wypowiedzieć na temat treści tego projektu w przepisanej prawem formie, a w razie podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będzie im służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę, po spełnieniu warunków określonych w tym artykule. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010, sygn. akt II OPS 1/10, w której stwierdza się, iż decyzja organu wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, sama w sobie nie wywołuje skutków prawnych a stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 184 ppsa wobec oparcia jej na nieusprawiedliwionych podstawach.