IV SA/Wa 1549/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2009r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2009r., którą odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] kwietnia 2003r. w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze 3,32 ha gruntów rolnych klas III położonych w miejscowości T. gmina G. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2003r. na wniosek Zarządu Miejskiego w G. działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 3.32 ha gruntów rolnych klas III położonych w miejscowości T. gm. G. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008r. M. N. wystąpiła o wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji wyżej opisanej, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2009r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] kwietnia 2003r. z uwagi na brak przymiotu strony M. N. M. N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż swój interes prawny wywodzi nie tylko z przepisów prawa administracyjnego wskazanych we wniosku, ale również z władztwa i prawa własności przysługujących jej do nieruchomości, z przepisów prawa cywilnego. Wskazała, iż decyzja objęta niniejszym postępowanie w sposób bezpośredni wpływa na prawo własności jej nieruchomości oraz możliwość korzystania z tej nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2009r. - po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2009r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze klas I-III o powierzchni powyżej 0,5 ha składa do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wójt (burmistrz) za pośrednictwem Marszałka Województwa, który go opiniuje, a zatem tylko te organy są stroną w niniejszym postępowaniu. Organ nadzorczy powołał się m.in. na orzeczenie z dnia 21 lutego 2003r. (sygn. akt. II SA 3491/01), w którym to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) właściciele działek objętych wnioskiem zarządu miasta nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie ich gruntów leśnych pod budownictwo jednorodzinne. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego, kształtujących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, składających się na jej interes prawny. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów na inne cele następuje na wniosek zarządu gminy. Właściciele gruntów nie mają uprawnień do występowania z takim wnioskiem. Są oni tylko bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes faktyczny polegający na wzroście wartości nieruchomości". Organ wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania jest tylko zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i stroną uprawnioną do występowania w tym postępowaniu jest więc tylko składający wniosek, czyli w tym przypadku Burmistrz Miasta i Gminy G., który reprezentuje właścicieli gruntów objętych swoim wystąpieniem oraz Marszałek, który wyraża opinię co do wnioskowanych na cele nierolnicze gruntów rolnych. Jednak decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie kończy postępowania w sprawie zmiany planu, gdyż po uzyskaniu stanowiska Ministra, Burmistrz wykłada projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu na okres 21 dni i w tym czasie wszyscy zainteresowani mogą składać uwagi do tego planu, które następnie rozpatruje Rada Gminy G. Tak więc w trakcie wyłożenia planu zainteresowani mogą bronić swoich racji zgłaszając sprzeciw, gdyż na tym etapie postępowania będą oni stroną w sprawie. M. N. - w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2009r. – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2009r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, iż organ w uzasadnieniu powielił argumentację przytoczoną przy rozpoznawaniu sprawy po raz pierwszy, nie odniósł się do argumentów strony skarżącej wskazanych we wniosku, w tym przytoczonych przez nią orzeczeń sądów administracyjnych. Nie wyjaśnił także dlaczego w jego ocenie, skarżąca, której działka bezpośrednio sąsiaduje ze spornym gruntem, mimo podniesionych argumentów, nie jest stroną postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2009r. i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] czerwca 2009r., nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003r., wydanej na wniosek Zarządu Miejskiego w G., którą na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 3.32 ha gruntów rolnych klas III położonych w miejscowości T. gm. G. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, podmiot, domagający się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, powinien wskazać przepis prawa materialnego, dający mu legitymację do wzięcia udziału w postępowaniu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 02.06.2006, I SA/Wa 1785/05, LEX nr 219253). W wyroku z dnia 23 lipca 2008 r. (I OSK 373/07, LEX nr 485360), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a., a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku NSA zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z 2 kwietnia 2008 r., I OSK 12/07) przyjmuje się, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, decydują przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu bądź żądać zaniechania określonych działań. Legitymację procesową do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji posiada strona tj. osoba która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 02.06.2006, IV SA/Wa 23/06, LEX nr 276751). Jak już zaznaczono, NSA (wyrok z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07, LEX nr 485360) przyjmuje konsekwentnie, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skarżąca, jako właścicielka działek sąsiadujących, nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie, choć jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, mając w niej tylko interes faktyczny. Należało zatem w ocenie Sądu przyjąć, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, iż skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania i w konsekwencji zasadnie wydał decyzję, odmawiającą stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.