II OSK 48/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 334/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. W. i Z. W. solidarnie na rzecz [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 334/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi [...] (dalej także: inwestor lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Słupsku z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził koszty postępowania. Jak ustalił to sąd I instancji [...] (inwestor) wnioskiem z 22 maja 2012 r. zwróciła się do Burmistrza Miastka o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa wytwórni mas bitumicznych wraz z zapleczem laboratoryjno – biurowym i niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości Miastko, powiat bytowski na działce nr [...]". Do wniosku dołączono wymagane przepisami prawa dokumenty, w tym wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miastko i gminy Miastko – uchwały nr 55/XXXIX/97 Rady Miasta i Gminy Miastko z 12 września 1997 r. oraz kartę informacyjną przedsięwzięcia. Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Burmistrz Miastka, po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bytowie, nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu tegoż przedsięwzięcia na środowisko. Po przedłożeniu przez inwestora raportu oraz przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, w tym po uzyskaniu stanowisk Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (postanowienie z [...] listopada 2012 r.) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bytowie (postanowienie z [...] października 2012 r.), Burmistrz Miastka w dniu 27 listopada 2012 r. wydał decyzję, w której ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni mas bitumicznych wraz z zapleczem laboratoryjno – biurowym i niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości [...], gmina [...] na działce nr [...]. Stronami postępowania przed organem I instancji był inwestor oraz Skarb Państwa – Agencja Nieruchomości Rolnych, Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Miastko, a także Gmina Miastko – jako właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości przewidzianej pod inwestycję. WSA w Gdańsku wskazał dalej, że odwołanie od powyższej decyzji złożyło 181 mieszkańców Miasta i Gminy Miastko, kwestionując w szczególności sposób ustalenia stron postępowania przez organ I instancji. W następstwie rozpoznania tego odwołania SKO w Słupsku decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji przede wszystkim z powodu braku należytego ustalenia stron postępowania, co miało miejsce z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.). Naruszenie wskazanych przepisów pozbawiło odwołujących możliwości czynnego udziału w postępowaniu, zgłaszania wniosków dowodowych oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W ocenie organu odwoławczego to, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie może wynikać z jednostronnych, arbitralnych ustaleń organu, ani wyłącznie z ustaleń wynikających z raportu oddziaływania na środowisko, bez wyjaśnienia tego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, przeprowadzonym zgodnie z wszystkimi zasadami K.p.a. i z udziałem stron. Następnie Kolegium podało, że kwestia lokalizacji przedmiotowej inwestycji wymaga ponownej analizy w świetle zapisów planu miejscowego, który dopuszcza realizację zakładów przemysłowych, składowych. Ponadto, w ocenie SKO w Słupsku, w żaden sposób decyzja organu I instancji nie odnosi się bliżej do problematyki zachowania w nietkniętym stanie obszaru Natura 2000, w zasadzie graniczącego z terenem inwestycji, której oddziaływania mogą mieć wpływ na stan środowiska w najbliższym otoczeniu (art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., powoływanej dalej jako Uoś). Wreszcie organ odwoławczy podkreślił, że szczególnej uwagi wymaga kwestia rozpatrzenia sprzeciwu społeczeństwa wobec realizację inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor – [...], zaskarżając decyzję organu II instancji w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca spółka zarzuciła: a) obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z przepisami Uoś, polegającą na nieprawidłowym przyznaniu statusu strony podmiotom innym niż wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania; b) obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7, art. 77 i art. 28 K.p.a., polegającą na przyjęciu, iż wskutek naruszenia art. 28 K.p.a. doszło do pozbawienia osób, które powinny być stronami, prawa czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy organ I instancji poczynił takie ustalenia w sposób prawidłowy; c) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym odczytaniu i interpretacji zasięgu rozkładu stężeń substancji w powietrzu (dwutlenku azotu, siarki, tlenku węgla, pyłu zawieszonego, węglowodorów alifatycznych, węglowodorów aromatycznych, tetrachloroetenu) dla ustalenia stron postępowania, gdyż przedmiotowe dane nie mogły być w całości i wprost wykorzystane w tym celu, m. in. ze względu na fakt, że rozprzestrzenianie się tych substancji w powietrzu jest praktycznie nieskończone. Wszystkie te uchybienia organu odwoławczego w ocenie skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie z 18 lipca 2013 r. uczestnicy postępowania – mieszkańcy Gminy Miastko, wnieśli o oddalenie skargi, przytaczając argumenty sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z kolei, w piśmie z 23 lipca 2013 r. W. B. – G. i W. G. zgłosili wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników, na zasadzie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). Wnioskodawcy argumentowali, że są właścicielami działki nr [...] w [...], która graniczy z planowaną inwestycją przez drogę. Na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. WSA w Gdańsku postanowił dopuścić W. B.-G. i W. G. do udziału w postępowaniu w charakterze jego uczestników. W motywach wyroku uwzględniającego skargę sąd I instancji stwierdził, że jest ona częściowo uzasadniona, a organ odwoławczy orzekając w następstwie wniesionych odwołań sam dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyeksponowano, że wydanie przez organ II instancji decyzji opierającej się na dyspozycji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. może być stosowane wyjątkowo. Chodzi o te przypadki, gdy organ odwoławczy wskutek naruszeń przepisów postępowania przez organ I instancji dochodzi do przekonania, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres tej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo organ odwoławczy nie ma możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a. W szczególności uchybienia SKO w Słupsku dotyczyły ustalenia kręgu podmiotowego – stron w niniejszej sprawie. Sąd I instancji czynności podejmowane przez organ odwoławczy w zakresie identyfikacji stron niniejszego postępowania uznał za wadliwe. W pierwszej kolejności zauważył, że – jak to zresztą wynika z treści decyzji organu II instancji – wskazano, iż odwołanie podpisane zostało przez 191 osób, gdy odwołanie faktycznie podpisało 181 osób. Tymczasem w "główce" decyzji organ odwoławczy jako strony postępowania wymienił 10 osób, którym – w jego ocenie – przysługuje status stron postępowania. W ocenie sądu a quo wątpliwości budzi sposób procesowego rozstrzygnięcia przez Kolegium niniejszej sytuacji. Skoro bowiem część osób została uznana za strony postępowania, w następstwie czego Kolegium merytorycznie rozpoznało ich odwołania, to w odniesieniu do pozostałych osób, które odwołanie podpisały, a nie zostały uznane za strony również należało postępowanie w sposób formalny – decyzyjny zakończyć. Zdaniem sądu I instancji organ odwoławczy powinien rozważyć, czy w odniesieniu do takich osób nie należałoby orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Dalej sąd wojewódzki podnosi, że kolegium nie wyjaśniło natomiast przesłanek, którymi kierowało się uznając interes prawny osób, wymienionych w swojej decyzji, a odmawiając statusu strony pozostałym 172 osobom, które odwołanie podpisały. Argumentacja organu odwoławczego, zgodnie z którą jednoznaczna identyfikacja takich stron nie mogła nastąpić wobec braku załączenia przez inwestora map oddziaływań izolinii, zdaniem sądu I instancji nie zasługiwała na uwzględnienie, jako godząca w zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 K.p.a. Kolegium nie było zwolnione od dokonania własnych ustaleń w tym względzie. Ponadto, w ocenie sądu I instancji, stanowisko SKO w Słupsku w zakresie oceny interesu prawnego osób, które podpisały odwołanie (w tym uznanych ostatecznie za strony tego postępowania) pozbawione jest indywidualnej analizy interesu każdej z tych osób. Stanowisko organu II instancji jest ogólnikowe, a rozważania dotyczące nieruchomości tych podmiotów, które zostały uznane za strony postępowania nie zawierają takich informacji, które dawałyby podstawę do zidentyfikowania kryterium, którym kierował się organ odwoławczy. Mając na uwadze wszystkie wymienione uchybienia sąd wojewódzki uznał, że wydana przez organ odwoławczy decyzja z powodu wskazanej niezgodności z prawem ostać się nie mogła. Wobec braku prawidłowego zidentyfikowania interesu prawnego osób wnoszących odwołanie za przedwczesne sąd a quo uznał rozpatrzenie pozostałych merytorycznych zarzutów skargi. W wytycznych zalecono organowi odwoławczemu ustalenie w sposób zindywidualizowany interesu prawnego osób wnoszących odwołanie, uwzględniając przy tym, że dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoby powinny być traktowane jako strony postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. W. i Z. W. zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 i 136 K.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że SKO w Słupsku dopuściło się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez uznanie, że SKO błędnie ustaliło krąg podmiotów posiadających interes prawny w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 185 Ppsa skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie w całości ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja SKO w Słupsku uchylająca decyzję Burmistrza Miastka jest prawidłowa, gdyż jej celem było sanowanie wszystkich uchybień, których nie można było naprawić w postępowaniu przed organem II instancji ze względu choćby na treść art. 136 K.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie WSA w Gdańsku błędnie ustalił stan faktyczny sprawy – odwołanie zostało wniesione przez mieszkańców [...], którzy w celu wykazania swego interesu prawnego podawali numery działek, na których posadowione są ich domy. Natomiast pozostałe podpisy przedłożono organowi wyłącznie w celu wykazania sprzeciwu znacznej ilości mieszkańców [...], Miasta i innych okolicznych miejscowości. To organ I instancji przyjął a priori, że oprócz inwestora nikt nie ma w sprawie interesu prawnego, co oznacza naruszenie przepisów art. 7, 77 , 80 i 28 K.p.a. Ponadto naruszone zostały "inne liczne regulacje prawne" w tym w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W piśmie procesowym W. B.-G. i W. G. (określonym jako odpowiedź na skargę kasacyjną) poparto wszystkie zarzuty postawione przez skarżących kasacyjnie K. i Z. W. Jednocześnie wskazano, że decyzja SKO w Słupsku jest słuszna, a ewentualne naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Skardze kasacyjnej zarzucono brak wykazania i wyjaśnienia potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 i 136 K.p.a. na wynik sprawy, brak przesłanek naruszenia przepisów, tj. art. 174 pkt 2 Ppsa, art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz wykazania, że zarzucone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącej spółki wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, że spółka zrezygnowała w istocie z planowanej inwestycji, bowiem wytwórnię mas bitumicznych w tym rejonie zlokalizowano w innej miejscowości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oświadczenie pełnomocnika [...] o zrealizowaniu wytwórni mas bitumicznych w innej miejscowości nie czyni, wobec braku oświadczenia o cofnięciu skargi kasacyjnej, bezprzedmiotowym postępowania wywołanego jej wniesieniem. Okoliczność tę winno uwzględnić z kolei SKO w Słupsku w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Kontrolując wydany w sprawie wyrok wyłącznie w granicach zarzutów kasacyjnych uznać wypada, że sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 i 136 K.p.a. art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mają znaczenia z kolei podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa miejscowego – przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których dopuścić się miał organ I instancji – Burmistrz Miastka, bowiem przedmiotem zarzutów kasacyjnych uczyniono wyłącznie przepisy wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Istota sprawy sądowoadministracyjnej sprowadzała się do oceny poglądu sądu I instancji, wedle której SKO w Słupsku nie dokonało indywidualnej analizy interesu prawnego podmiotów, sygnujących wniesione odwołanie, pominęło w rozstrzygnięciu kwestię statusu pozostałych podmiotów, także ujętych jako osoby wnoszące odwołanie. Podzielić należy w tym względzie stanowisko sądu wojewódzkiego. Istotnie, do odwołania od decyzji organu I instancji dołączono listę osób zatytułowaną jako wykaz osób sprzeciwiających się budowie wytwórni mas bitumicznych. Uwzględniając to, że odwołanie ma charakter odformalizowany zasadnie przyjęto, co zresztą nie jest kwestionowane skargą kasacyjną, iż osoby tam widniejące miały wolę wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miastka. Trafnie także wskazano w wyroku sądu I instancji, że organ odwoławczy nie poczynił własnych ustaleń dotyczących indywidualnej analizy interesu prawnego osób wnoszących odwołanie, co uniemożliwiło sądowi kontrolę w tym zakresie. Zaniechano jednoznacznego określenia faktycznego wpływu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, nie oceniając w tym względzie argumentacji inwestora, gdy idzie o zjawisko rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu oraz hałasu, przy zachowaniu oznaczonych prawem norm. Nie rozstrzygnięto w zaskarżonej decyzji kwestii statusu pozostałych, poza wskazanymi w osnowie decyzji organu odwoławczego, osób sygnujących wniesione odwołanie, w ślad za wywodem zawartym w zaskarżonym wyroku nie można zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, który brak jednoznacznego zakwalifikowania statusu tych osób tłumaczy brakiem przedłożenia przez inwestora uzupełnienia raportu oddziaływaniu inwestycji na środowisko o podkłady mapowe. To istotnie uprawniało sąd wojewódzki do stwierdzenia, że brak takich niewątpliwych ustaleń w zakresie podmiotowym postępowania odwoławczego uzasadniał przekonanie o naruszeniu przez SKO w Słupsku przepisów postępowania w zakresie obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kierunek wskazanych działań przez sąd wojewódzki, jakie powinien podjąć organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dowodzi, że nie zostało wykluczone, aby chociażby skarżącym kasacyjnie należało odmówić przyznania statusu stron postępowania, rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy nie wskazał obiektywnego kryterium wyznaczenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Z tych względów podzielić co do zasady należy stanowisko sądu wojewódzkiego, że kwestia ustalenia statusu osób wnoszących odwołanie miała charakter pierwszorzędny, uniemożliwiając rozstrzyganie innych zagadnień poruszonych w skardze. Skoro SKO w Słupsku przyjęło, że tylko części osób wnoszących odwołanie przysługuje status strony postępowania, to winno dać temu wyraz w decyzji rozstrzygającej o odwołaniach pozostałych podmiotów. W konkluzji stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne, to zaś nakazywało oddalić skargę kasacyjną jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach (art. 184 Ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.