II OSK 1645/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 36/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Radwanice z dnia 20 czerwca 2012 r. nr XV/66/12 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radwanice 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Radwanice kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Radwanice z dnia 20 czerwca 2012 r. Nr XV/66/12 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice w części dotyczącej podrozdziału 32.5 "Definicja obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W punkcie II wyroku dalej idącą skargę Sąd oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Rada Gminy Radwanice na sesji w dniu 20 czerwca 2012 r., podjęła uchwałę Nr XV/66/12 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice. Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w skrócie u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a.) zaskarżył powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej: 1) Rozdziału 17 "Kierunki i zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów" podrozdział 17.3 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" ust. 1 - Załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1, pkt 6-9 i pkt 11-16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, w skrócie u.p.z.p.), 2) Rozdziału 32 "Narzędzia realizacji studium" podrozdział 32.5 "Definicja obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." - Załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 10 ust. 1- 3 i art. 14 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 149 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908, w skrócie r.z.t.p.). Organ nadzoru odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazał, iż w przedmiotowej uchwale Rada Gminy Radwanice postanowiła o ustaleniu orientacyjnej linii rozgraniczającej (Linie rozgraniczające poszczególne jednostki terenowe mają charakter orientacyjny, co oznacza, że mogą podlegać pewnym korektom (i uściśleniu) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) co w jego przekonaniu narusza art. 10 ust. 2 pkt 1, ust. 6-9 i ust. 11-16 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, jak również różnego rodzaju obszary (ochrony środowiska, ochrony zabytków, zamknięte, tereny zagrożenia powodzią itd.). Określone w studium w/w tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalonym następnie planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ulegać jakimkolwiek modyfikacjom. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotnym jest dokonanie jednoznacznych ustaleń. Ponadto zdaniem Wojewody Dolnośląskiego brak jest upoważnienia do stanowienia o orientacyjnych liniach rozgraniczających, gdyż może to powodować de facto zmianę przeznaczenia terenu. Odnośnie drugiego z zarzutów organ nadzoru stwierdził, że wprowadzenie w Studium tego zapisu miało na celu sprecyzowanie definicji słowa "obszar" użytego przez ustawodawcę w art. 14 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym "Plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium". Wojewoda zwrócił uwagę, że celem powołanego przepisu ustawy jest zapewnienie ochrony gruntów rolnych i leśnych przed przeznaczaniem ich na inne cele, co następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody odpowiedniego organu udzielanej w toku procedury planistycznej. Przeznaczanie oznaczonego w studium, zwartego obszaru gruntów rolnych i leśnych, na inne cele w kilku miejscowych planach mogłoby prowadzić do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie konieczności uzyskiwania pozwoleń odpowiednich organów. Zdaniem organu, chociaż sam ustawodawca nie dokonał definicji legalnej pojęcia "obszaru", pomimo użycia tego pojęcia w art. 14 ust. 3 u.p.z.p., to jednak z analizy normy kompetencyjnej, na podstawie której rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie studium, nie wynika, aby zawierała ona upoważnienie dla rady gminy do ustanowienia takiej definicji w treści studium. Tym samym zakwestionowany przepis Studium stanowi istotne naruszenie zakresu normy kompetencyjnej oraz naruszenie zasad techniki prawodawczej, co powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności. Rada Gminy w Radwanicach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko odrębnością instytucji studium oraz miejscowego planu, co winno wpływać na sposób ich interpretacji. Zwrócono uwagę, iż obostrzenia właściwe dla uchwalania planów miejscowych nie powinny mieć miejsca przy uchwale rady gminy, która nie stanowi prawa miejscowego a zatem nie leży u podstaw wydawania decyzji administracyjnych. Nie wpływa też w takim zakresie na prawa właścicieli gruntu, albowiem ich prawa są zagwarantowane (w zakresie w jakim dopuścił to ustawodawca) w trakcie uchwalania miejscowego planu. Powyższa okoliczność przesądza o dopuszczalności stosowania w studium zapisów o orientacyjnych liniach rozgraniczających. Podobnie odniesiono się do zarzutu dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności zapisu studium, w którym zdefiniowano pojęcie obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie doszło przy jego uchwalaniu ani do przekroczenia zakresu normy kompetencyjnej ani do naruszenia zasad techniki prawodawczej. Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Radwanice z dnia 20 czerwca 2012 r. Nr XV/66/12 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice w części dotyczącej podrozdziału 32.5 "Definicja obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a w punkcie II dalej idącą skargę oddalił. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu, potwierdziła zasadność stwierdzenia nieważności podrozdziału 32.5 "Definicja obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. Sąd przytoczył treść powyższej jednostki redakcyjnej zawartej w studium. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak przyjęty zapis stanowi istotne naruszenie zakresu normy kompetencyjnej oraz naruszenie zasad techniki prawodawczej. Sąd stwierdził, że w zaskarżonej uchwale nie występuje żadna z przesłanek, wymienionych w § 146 ust. 1 r.z.t.p., która uzasadniałaby konieczność zdefiniowania pojęcia "obszar". Definiowane pojęcie nie jest wieloznaczne, czy też nieostre, jest także powszechnie zrozumiałe. Zdaniem Sądu również specyfika i cele uchwały planistycznej nie uzasadniają potrzeby ustalenia poszerzonego znaczenia dla tego określenia. Odnosząc się zaś do kwestii dopuszczalności zamieszczenia w studium orientacyjnych linii rozgraniczających Sąd I instancji wskazał, że studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego o nienormatywnym charakterze, winno być pojmowane, jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że w ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny i określają w nim, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć, zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji z uwagi zatem na ogólny i kierunkowy charakter studium nie można przyjąć, iż określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie przeznaczenia terenów. Powyższe powinno mieć miejsce dopiero w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do wkroczenia przez ustalenia studium w zakres przedmiotowy planu miejscowego i dopuszczałoby określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów w stopniu zastrzeżonym dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni natomiast funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy, jako całości. W ocenie Sądu oznacza to więc, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak też należy rozumieć określony w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek określenia w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy w przeznaczeniu terenów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w studium postanowienia, iż "linie rozgraniczające poszczególne jednostki terenowe mają charakter orientacyjny, co oznacza, ze mogą podlegać pewnym korektom (i uściśleniu) w miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" nie naruszają prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski zaskarżając punkt II wyroku oddalający skargę w pozostałej części. Skarżący kasacyjne zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 2 pkt 1,6,7,8, 9 i 11-16 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radwanice w Rozdziale 17 "Kierunki i zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów", podrozdział 17.3 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" ust. 1 postanowienie, iż "Linie rozgraniczające poszczególne jednostki terenowe mają charakter orientacyjny, co oznacza, że mogą podlegać pewnym korektom (i uściśleniu) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" nie narusza prawa. Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i rozpoznanie skargi lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od Gminy Radwanice na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący kasacyjnie wywodził, że określone w studium tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalanym następnie planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ulegać jakimkolwiek modyfikacjom. Brak jednoznacznych ustaleń, co do obszarów objętych zmianą oznacza w ocenie skarżącego kasacyjnie, że brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym obszarze. Skoro bowiem linie rozgraniczające tereny są liniami orientacyjnymi, a ich zmiana nie jest obwarowana żadnymi zasadami ani warunkami, to uznać należy, że ustalenia takie są na tyle dowolne, iż przyjąć można, że nie dokonano ich w ogóle. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sytuacji, kiedy ustalenia studium są dowolne, a wskazane w nich linie rozgraniczające jedynie orientacyjne, to w zasadzie traci sens podejmowanie uchwały w sprawie studium, ponieważ organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego i organ uchwałodawczy przy uchwalaniu tego planu posiadać będą całkowitą dowolność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Radwanice wniosła o jej oddalenie. Argumentując zasadność swojego stanowiska Gmina Radwanice zwróciła uwagę na odrębność instytucji studium i planu miejscowego. Przywołując treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócono uwagę, że sposób powiązania, o którym mowa w tej jednostce redakcyjnej musi uwzględniać różnorodne uwarunkowania. Zapisy studium gminy powinny być odpowiednio elastyczne, by nie prowadziły do eliminowania z obrotu prawnego planów miejscowych z racjonalnymi rozwiązaniami lub do tworzenia planów miejscowych nieracjonalnych, ale ściśle zgodnych ze sztywnymi zapisami studiów. Zwrócono uwagę, że zapis dopuszczający by linie rozgraniczające jednostki terenowe określone w Studium mogły w planach miejscowych "pewnym korektom ( i uściśleniu)", nie dopuszcza odrzucenia w planie miejscowym wszystkich zapisów studium. Zapis ten dopuszcza bowiem tylko "pewne korekty" ograniczające się do poprawienia, usuwania błędów, wad, nieprawidłowości, usterek" przebiegów tych linii przeniesionych z rysunku w skali 1:10 000 na rysunek w skali np. 1:1000. Podkreślono, że w wyniku naturalnych lub antropogenicznych procesów nierzadko zachodzą samoistne zmiany w przestrzeni, które należy uwzględniać w ustaleniach planów miejscowych. Sztywne przenoszenie przebiegów linii rozgraniczających ze studium do planów miejscowych będzie, zdaniem Gminy powodować ich nieracjonalność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r .- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 2 pkt 1,6,7,8, 9 i 11-16 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radwanice w rozdziale 17 "Kierunki i zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów", podrozdział 17.3 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" ust. 1 postanowienie, iż "Linie rozgraniczające poszczególne jednostki terenowe mają charakter orientacyjny, co oznacza, że mogą podlegać pewnym korektom (i uściśleniu) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" nie narusza prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest nieuzasadniony. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy oraz długofalową politykę przestrzenną gminy. Artykuł 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza, że nie jest ono aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ( art. 9 ust. 4). Zwrócić należy uwagę, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, a uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenu następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008r., II OSK 751/01 (LEX nr 470918), że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Kierunki zmian w przeznaczeniu terenów określa się w sposób ogólny zarówno w części tekstowej jak i graficznej Wynika to z zapisu zawartego w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004r., nr 118, poz. 1233), zgodnie z którym projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5 000 do 1:25 000. W myśl zaś art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach w skali 1:500 lub 1:2000. Powyższe wywody wskazują, że również z uwagi na skalę w jakiej sporządzane są obydwa akty planistyczne gminy, to jest studium i plan miejscowy, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku studium mają charakter orientacyjny. Nie ma bowiem możliwości przeniesienia w sposób, identyczny i tożsamy linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z rysunku studium na projekt planu miejscowego, z uwagi na opisane powyższej kwestie w skali w jakich są one sporządzane. Zasadnie podkreślono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie zapis studium dotyczący linii rozgraniczających nie pozwala na odrzucenie w planie miejscowym zapisów studium, ale zezwala jedynie na pewne korekty. Z brzmienia powyższej jednostki redakcyjnej wynika, że "Linie rozgraniczające poszczególne jednostki terenowe mają charakter orientacyjny, co oznacza, że mogą podlegać pewnym korektom (i uściśleniu) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Słusznie w odpowiedzi na skargę zauważono, że określenie "pewne korekty" (za Słownikiem Języka Polskiego PWN 2004) oznacza wprowadzenie zmian przebiegu linii rozgraniczających ograniczające się do "poprawienia, usuwania błędów, wad, nieprawidłowości, usterek". Nie prowadzi więc do takiego przesunięci linii rozgraniczających, które powodowałoby całkowitą likwidację tego terenu i brak konieczności uwzględnienia go w planie miejscowym. Takie skonstruowanie treści zapisów studium mieści się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach władztwa planistycznego gminy i nie stanowi naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1,6,7,8,9 i 11 -16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.