II SA/Po 608/13

Dnia 25 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012r. Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia K. K. na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. K. K. wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2012 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o zmianę decyzji tegoż organu z dnia [...] 2010 r. nr [...]przyznającej dla P. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 czerwca do 30 września 2010 r. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania z tegoż wniosku, wskazując że K. K. jako dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. K. K. wniósł zażalenie na to postanowienie, podnosząc, iż wyrokiem Sądu Rejonowego P. [...] w P. sygn. akt [...] zmieniono wysokość alimentów, które powinien świadczyć na rzecz P. M. za okres od 5 maja 2010 r. do 28 lutego 2011 r. na kwotę 100 zł miesięcznie, w związku z czym za okres od 1 czerwca 2010 r. do 30 września 2010 r. jego zobowiązanie powinno wynosić 400 zł, a nie 2000 zł. SKO w Poznaniu utrzymując w mocy zaskarżonej postanowienie wskazało, że zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 28 k.p.a. wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie interesu prawnego wnioskodawcy należało szukać w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), dalej: upsua. Zdaniem organu odwoławczego nie można wskazać przepisu tej ustawy, który przyznawałby dłużnikowi alimentacyjnemu interes prawny w sprawie o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stroną tego postępowania jest jedynie osoba uprawniona do alimentów ustalonych wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem. W związku z tym Kolegium uznało, że organ I instancji zastosował art. 61a k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ustalającej świadczenie alimentacyjne. K. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie, podnosząc, że niezrozumiałe jest, że po stronie dłużnika alimentacyjnego nie istnieje żaden interes prawny lub obowiązek dotyczący sprawy o świadczenie alimentacyjne. Zaznaczył, że z chwilą wydania decyzji, której żąda zmiany, powstał po jego stronie obowiązek niezgodny z wyrokiem Sądu z dnia 21 lipca 2011 r., a wobec tego decyzja ta wpływa na jego sytuację prawną. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych twierdzeń. Dodał, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której z jednej strony nakazuje się P. M. zwrot nienależnie pobranych świadczeń, a z drugiej strony skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu odmawia się przyznania statusu strony w sprawie o zmianę decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania, twierdząc, że nie jest stroną. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, albowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem SKO w P. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r., którym to na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ odmówił K. K. wszczęcia postępowania w sprawie zmiany swej decyzji z dnia 21 lipca 2010 r., przyznającej P. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 czerwca do 30 września 2010 r. Organy orzekające uzasadniły odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, iż wnioskodawca K. K. jako dłużnik alimentacyjny nie ma przymiotu strony w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powołanego przepisu wynika, że jedną z przesłanką, w oparciu o którą organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego jest brak okoliczność wniesienia podania (wniosku) przez osobę, która nie jest (a właściwie nie może być, bowiem postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte) stroną postępowania administracyjnego. Trafnie organy obu instancji uznały, że oceny, czy skarżący K. K. jako dłużnik alimentacyjny posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a w rezultacie również postępowania o zmianę decyzji w tym przedmiocie, powinno się dokonać w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., albowiem przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie określają kto jest stroną tego postępowania. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi zaś, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym miejscu należy zaznaczyć, że badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie o zmianę decyzji ustalającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego albo kto żąda czynności organu w tym postępowaniu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek powinno się oceniać uwzględniwszy przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazać należy, iż pojecie interesu prawnego (jednej z przesłanek uzyskania statusu strony w myśl art. 28 k.p.a.) jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego. Przykładowo - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, Lex 47898). Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1106/97, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż błędnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że okoliczności podniesione przez skarżącego mogą jedynie świadczyć o interesie faktycznym w domaganiu się wzruszenia decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 800/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 2226/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym należy uznać, że nietrafne jest stanowisko, jakoby przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie miało wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, lecz jest to jedynie jego interes faktyczny. W pierwszym z wymienionych wyroków wyjaśniono, iż obowiązek alimentacyjny nałożony jest na zobowiązanego przez ustawodawcę - art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), dalej: k.r.o. – a wyrok sądu powszechnego bądź ugoda zawarta przed tym sądem obowiązek ów jedynie konkretyzuje - T. Domińczyk w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 2000 s. 711-712 uw. 1, s. 717 uw. 13. Konkretyzacja tego obowiązku alimentacyjnego orzeczeniem Sądu powszechnego (bądź ugodą zawartą przed tym Sądem), konkretyzuje ów obowiązek podmiotowo (w szczególności określa, która z osób obowiązanych do alimentowania uprawnionego, obowiązana jest w konkretnym stanie faktycznym i prawnym wypełniać swój obowiązek alimentacyjny); przedmiotowo (określa w jakiej formie, w jakie wysokości i w jaki sposób świadczenia te mają być spełniane) i za jaki okres winny być one spełniane w określony sposób i w określonej wysokości (J. Pietrzykowski w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 1990 s. 526 uw. 1, s. 545 uw. 4, s. 563 uw. 6). Przepis art. 27 ust. 1 upoua określa, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Błędny jest pogląd, że wynikający z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń, lecz niejako odbiciem obowiązku alimentacyjnego nałożonego wcześniej na dłużnika przez sąd oraz konsekwencją niewywiązywania się dłużnika z tego obowiązku. Czym innym jest bowiem obowiązek alimentacyjny dłużnika, skonkretyzowany orzeczeniem sądu powszechnego, a czym innym przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki, nałożone na dłużnika alimentacyjnego, tylko z tego powodu, że przyznano osobie uprawnionej do alimentów świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Tymi nowymi obowiązkami nałożonymi na dłużnika alimentacyjnego, są w szczególności: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 1 upoua); obowiązek zwrotu odsetek ustawowych, naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1 in fine i ust. 1a upoua); obowiązek poddania się dłużnika alimentacyjnego środkom dyscyplinującym (art. 5 ust. 1-4a upoua); obowiązek poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli (art. 28 upoua); obowiązek znoszenia skutków przekazania informacji na podstawie art. 8a upora. Oznacza to, że w sposób oczywisty wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu art. 28 k.p.a. W szczególności w doktrynie trafnie wskazuje się, że system publicznego kredytowania wierzyciela alimentacyjnego za pomocą środków publicznych, opiera się na postulacie samofinansowania. Kwoty udostępniane przez organy administracji publicznej wierzycielom w celu ratowania ich bieżącej krytycznej sytuacji bytowej mają charakter warunkowy i winny zostać zwrócone organowi przez dłużnika alimentacyjnego, który nielegalnie zwlekał z wykonaniem własnego obowiązku alimentacyjnego (por. W. Maciejko "Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz" C.H. Beck 2007 s. 349). Instrumentem zapewniającym samofinansowanie systemu świadczeń z tytułu niealimentacji jest postępowanie kończące się adresowaną do dłużnika alimentacyjnego decyzją administracyjną o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności (art. 27 ust. 2 upoua). W postępowaniu z art. 27 ust. 2 upoua organ ocenia tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Skoro nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia organowi, może to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ewentualnie w jednym z postępowań nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym etapie rozstrzyga się los jego przyszłego obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 upou. Decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 upoua tylko deklaratoryjnie stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku alimentacyjnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić świadczenia, wypłacone wierzycielowi. Obowiązek zwrotu świadczenia na podstawie decyzji z art. 27 ust. 2 upoua jest nieunikniony, jeśli wydano wcześniej decyzję stanowiącą podstawę wypłat świadczenia wierzycielowi (G. Zdziennicka-Kaczocha "Świadczenia rodzinne. Zaliczka alimentacyjna" Skierniewice 2006 s. 156). Na etapie wydawania decyzji z art. 27 upoua organ nie bada, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w tym przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), ani rozmiar świadczenia czy czasowe granice okresu świadczeniowego. Wszystkie te przesłanki badane są w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie w postępowaniu o zwrot świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego (art. 27 ust. 2 upoua). Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 upoua. Przepisy art. 25 upoua w zw. z art. 28 k.p.a. wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 upoua). Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego (zobowiązanego do alimentacji i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty; art. 27 ust. 1, 1a i 2 u.al.; A. Korcz-Maciejko "Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz" C.H. Beck 2010 s. 54-57, nb 8-10; s. 224-227, nb 3-4). Do odmiennych wniosków nie prowadzi art. 27 ust. 7 pkt 1 u.al. Mimo wadliwej redakcji tego przepisu należy przyjąć, że zawarte są w nim dwie odrębne normy prawne. Organ właściwy wierzyciela ma obowiązek przekazać organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (bowiem organ właściwy dłużnika, podobnie jak komornik, nie jest stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Natomiast norma nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być realizowana na zasadach ogólnych – przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania (art. 25 u.al. w zw. z art. 28 k.p.a.). Reasumując uznać należy, że również w postępowaniu o zmianę decyzji przyznającej świadczenie alimentacyjne dłużnik alimentacyjny ma przymiot strony. Brak zatem było podstaw w niniejszej sprawie, by uznać, że skarżący nie jest stroną postępowania wywołanego jego wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2012 r. o zmianę decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. przyznającej P. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 czerwca do 30 września 2010 r. i w efekcie tego, by na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 3 września 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające, kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku i w rezultacie przeprowadzą postępowanie o zmianę decyzji Prezydenta Miasta P. [...] 2010 r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono o wykonalności zaskarżonego postanowienia.