II SA/Łd 413/13

Dnia 25 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Moszczenica z dnia 13 grudnia 2012 roku nr XXIX/259/12 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Moszczenica 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 4 i 5, § 4 i § 5 ust. 1 i ust. 2; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie ujętym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia; 3. zasądza od Rady Gminy Moszczenica na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. a.tp. II SA/Łd 413/13 U Z A S A D N I E N I E W dniu 13 grudnia 2012 r. Rada Gminy Moszczenica, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391), podjęła uchwałę w sprawie określenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Moszczenica. W § 4 uchwały Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej obowiązek oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu poprzez odgarnięcie śniegu w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika. W § 5 ust. 1 uchwały wskazano, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest dozwolone na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego, pod warunkiem, że ścieki odprowadzane są wyłącznie do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych po przejściu przez odstojnik. Z kolei w ust. 2 określono, że właściciel może dokonywać doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu w obrębie nieruchomości, pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki podniósł, że Rada Gminy Moszczenica nie została upoważniona do: 1) uchwalenia w § 2 uchwały Regulaminu licznych definicji; 2) nałożenia w § 4 Regulaminu na właścicieli wszystkich "nieruchomości przyległych do drogi publicznej" obowiązku oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu, co jest niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości i porządku w gminach, który dotyczy tylko chodników bezpośrednio graniczących z nieruchomością oraz wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego Radzie Gminy; 3) wykluczenia w § 5 ust. 1 Regulaminu wobec właścicieli nieruchomości, na których działają przydomowe oczyszczalnie ścieków prawa mycia pojazdów samochodowych na tych nieruchomościach i nałożenia obowiązku budowy "odstojników"; 4) wyłączenia w § 5 ust. 2 Regulaminu prawa dokonywania napraw pojazdów, innych niż "doraźne, związane z bieżącą eksploatacją pojazdu", przez właściciela na terenie prywatnych nieruchomości. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Regulamin jest aktem prawa miejscowego i nie może być traktowany jako informator o innych obowiązujących przepisach ustawowych i powtarzać regulacji ustawowych, np. definicji. Przepis § 4 uchwały jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości i porządku w gminach, który dotyczy tylko chodników bezpośrednio graniczących z nieruchomością. Rada Gminy nie może w Regulaminie nakładać obowiązki na szersze grono adresatów niż czyni to ustawa i w ten sposób zmieniać regulacje ustawowe. Kwestia oczyszczania chodnika została w sposób wyczerpujący unormowana w ustawie, a na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy rada winna regulować wymagania dotyczące uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale niebędących nieruchomościami sąsiednimi, której to regulacji Regulamin nie zawiera. W ocenie Wojewody Łódzkiego sformułowanie zawarte w § 5 Regulaminu wyklucza możliwość mycia pojazdów na nieruchomościach wyposażonych w oczyszczalnie przydomowe, które są sposobem odprowadzania ścieków zrównanym z siecią kanalizacyjną. Rada Gminy nałożyła natomiast obowiązek budowy odstojników, nie wyjaśniając jednocześnie, co to za urządzenia i co należy robić z zebranymi w odstojniku nieczystościami. Odnosząc się do § 5 Regulaminu organ nadzoru uznał, że jest on w praktyce zakazem, niebędącym wymogiem dotyczącym napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi, co narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy. Powołując takie zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Moszczenica wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Rada Gminy zwróciła uwagę, że zamieszczając definicje w żaden sposób nie wykroczyła – w związku z treścią upoważnienia – poza właściwy zakres normowania i nie wkroczyła w materię uregulowaną innymi aktami powszechnie obowiązującego prawa. Sformułowania zawarte w § 5 Regulaminu mają na celu określenie racjonalnego sposobu postępowania mieszkańców i właścicieli nieruchomości ze wskazaniem jasnych i przejrzystych warunków, w jakich mają się odbywać powyższe czynności. Organ wyjaśnił również, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeśli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Istotą instalacji odpływowej jest to, że wszystkie sanitaria łączy się z instalacja kanalizacyjną za pośrednictwem syfonów, w których znajduje się woda. Syfony pełnią również funkcję odstojników, na których dnie odkładają się zanieczyszczenia stałe. Dzięki temu ograniczane jest zamulanie dalszej, trudno dostępnej części kanalizacji. Nie należy pomijać, że przepisy szczególne regulują kwestie związane z warunkami, jakimi ma się charakteryzować przydomowa oczyszczalnia ścieków. Rada Gminy podkreśliła także, że akty prawa miejscowego mają za zadanie uszczegóławiać ustawy, realizując określone unormowania materialno – prawne przyjęte w ustawach upoważniających, normując zagadnienia techniczne z uwzględnieniem specyfiki lokalnej oraz warunków i potrzeb miejscowych. Wypełniają normatywnymi treściami luzy pozostawione w regulacji ustawowej po to, aby można było uwzględnić specyfikę terenową. Upoważnienia ustawowe dają stosunkowo dużą swobodę w kształtowaniu treści stanowionego prawa, a swoboda pozostawiona lokalnym organom prawotwórczym jest ograniczona wykonawczym charakterem przepisu. Muszą one pozostawać niesprzeczne z ustawą i realizować swoją podstawową funkcję, tj. precyzować ogólne sformułowania ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Punktem wyjścia do rozważań stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 tego artykułu, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 3) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 4) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Analiza przywołanego unormowania daje podstawy do twierdzenia, iż przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja art. 4 ust. 2 ustawy ma przy tym charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie Regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Rada gminy nie może zamieścić w Regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy czy nieznajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej (por: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 82/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych za dominujący uznać należy pogląd, że nie jest dopuszczalne zawieranie w akcie prawa miejscowego definicji pojęć, które zostały sformułowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Pogląd taki uzasadnia się tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może doprowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 września 2013 r., II SA/Wr 425/13, WSA w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r., II SA/Sz 1357/12, WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., II SA/Po 681/11 czy WSA w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 273/08). Jednak skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela powyższego stanowiska. Przypomnienia wymaga, iż ustawodawca formułuje definicje określonych pojęć na potrzeby danej ustawy i na gruncie przepisów tej ustawy pojęcia w niej zdefiniowane nie mogą być rozumiane inaczej niż wynika to z definicji. Nie ulega wątpliwości, że i akty prawa miejscowego posługują się określoną siatką pojęciową. I chociaż ustawodawca nie upoważnił rad gmin do konstruowania własnych definicji pojęć, to w ocenie tut. Sądu nie stanowi naruszenia delegacji ustawowej ich powtórzenie za ustawodawcą, jeśli tylko definicja pojęcia zostanie przytoczona in extenso, z podaniem przepisu ustawy, który te definicje zawiera. Nie ma natomiast racjonalnych podstaw, aby przyjmować, że znaczenie czy sposób wykładni ulegnie zmianie. Przeciwnie, przytoczenie definicji ustawowych, bez niedopuszczalnych modyfikacji, świadczyć musi o tym, że intencją uchwałodawczy było, aby na gruncie uchwały pojęcie to było rozumiane w brzmieniu nadanym ustawą. Nie sposób również zgodzić się z argumentem, na który powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12, iż "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Otóż, zdaniem tut. Sądu, dopiero zawarcie swoistego słowniczka w części wstępnej uchwały, która w wykonaniu delegacji ustawowej konkretyzuje obowiązki mieszkańców gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie tej gminy, czyni tę uchwałę kompletną, czytelną i zrozumiałą dla jej adresatów. Warto przy tym zwrócić uwagę, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12 zastrzegł, że nie zawsze i nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w zdecydowanej większości definicje zawarte w § 2 Regulaminu odwołują się do definicji ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa, co w ocenie tut. Sądu należy uznać za dopuszczalne. Wątpliwości budzi natomiast próba zdefiniowania na gruncie uchwały takich pojęć jak: odpady wielkogabarytowe (§ 2 pkt 4) i odpady budowlano-remontowe i rozbiórkowe (§ 2 pkt 5). Jeśli idzie o odpady wielkogabarytowe, to należy wskazać, że w przepisach prawa brak jest definicji tych odpadów. Pojęcie "odpadów wielkogabarytowych" występuje co prawda w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.Nr 112, poz. 1206), wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 185 z późn. zm.), w którym odpady te zostały co prawda ujęte jako podkategoria innych odpadów komunalnych, lecz nie zostały legalnie zdefiniowane. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, iż Rada Gminy wykroczyła poza ramy upoważnienia ustawowego poprzez określenie, co należy rozumieć pod pojęciem "odpady wielkogabarytowe". Za pozbawioną podstawy prawnej należy również uznać próbę zdefiniowania pojęcia odpadów budowlano - remontowych i rozbiórkowych, zawartą w § 2 pkt 5 Regulaminu. Po pierwsze, wypada zauważyć, iż w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy została upoważniona do określenia zasad utrzymania czystości w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów budowlanych i rozbiórkowych, nie zaś odpadów budowlano - remontowych i rozbiórkowych. Po wtóre, żaden przepis ustawowy nie definiuje pojęcia tego rodzaju odpadów, a zatem należy uznać, że sformułowanie tej definicji w zaskarżonej uchwale również wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Na marginesie wypada również zwrócić uwagę na fakt, że skonstruowana definicja jest niejasna, wręcz nielogiczna, a co więcej - nie znajduje uzasadnienia w przywołanej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Otóż jako źródło powstawania odpadów budowlano – remontowych i rozbiórkowych wskazano remonty. Nie jest jednak wiadomym, co Rada Gminy rozumie pod pojęciem remontów, do których nie stosuje się przepisów ustawy Prawo budowlane, skoro remonty te mogą generować odpady o charakterze zarówno budowlanym, jak i rozbiórkowym. Za naruszające prawo tut. Sąd uznał również postanowienie § 4 zaskarżonego Regulaminu, zgodnie z którym obowiązek oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu powinien być realizowany przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej poprzez odgarnięcie śniegu w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin winien określać wymagania dotyczące uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Jednocześnie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z zestawienia przepisu ustawy oraz przepisu uchwały wynika, że ten ostatni wywołuje wątpliwości co do tego, na właścicielach jakich nieruchomości ciąży obowiązek odśnieżania. Otóż, poza sporem pozostaje fakt, iż zgodnie z wolą ustawodawcy obowiązek ten dotyczy wyłącznie właścicieli nieruchomości, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną, w ramach której wydzielony został chodnik. Treść uchwały w ocenie Sądu intencji tej w sposób dostateczny nie odzwierciedla. Posłużenie się pojęciem "nieruchomości przyległych do drogi publicznej" budzi wątpliwości interpretacyjne z uwagi na brak doprecyzowania, że chodzi o nieruchomości graniczące bezpośrednio z chodnikiem jako częścią drogi publicznej. Powoduje to, iż przepis uchwały jest nieprecyzyjny, a jako taki nie może on stanowić podstawy do nałożenia obowiązku. Wątpliwości tut. Sądu wzbudziły również postanowienia zawarte w § 5 Regulaminu, który określa zasady dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zgodnie z § 5 ust. 1 Regulaminu mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dozwolone jest na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego, pod warunkiem, że ścieki odprowadzane są wyłącznie do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych po przejściu przez odstojnik. W ocenie Sądu treść postanowienia Regulaminu abstrahuje od przepisu § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią stanowiska przeznaczone do mycia i niezawodowego przeglądu samochodów w zgrupowaniach miejsc postojowych powinny mieć doprowadzenie wody oraz twardą nawierzchnię ze spadkami zapewniającymi spływ wody do wpustów kanalizacyjnych z osadnikami błota i łapaczami oleju. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wprowadzenie wymogów odprowadzania ścieków do kanalizacji (bez wskazania przy tym, o jaką kanalizację chodzi) lub zbiorników bezodpływowych po przejściu przez odstojnik bez uwzględnienia faktu, że ewentualne rygory w tym zakresie dotyczą wyłącznie działek budowlanych, na których znajdują się zgrupowania miejsc postojowych nie odpowiada prawu. Z analogicznych przyczyn w aspekcie cytowanego przepisu rozporządzenia negatywnie ocenić należy również § 5 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że właściciel samochodu może dokonywać doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu w obrębie nieruchomości pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Dodatkowo wskazania wymaga, iż nie może być uznane za prawidłowe i odpowiadające wymogom prawidłowej legislacji posłużenie się przy określaniu rodzaju napraw nieostrym zwrotem "doraźne", gdyż nie pozwala to na skonkretyzowanie dozwolonego Regulaminem zachowania. Ponadto literalne odczytywanie treści § 5 ust. 2 uchwały daje podstawy do twierdzenia, że naprawy innego rodzaju niż "doraźne" mogą być dokonywane przez właściciela samochodu bez zachowania warunku niepowodowania zanieczyszczenia wód i gleby oraz nieuciążliwości dla sąsiadów, co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z celem przepisu. Reasumując należy uznać, że § 2 pkt 4 i 5, § 4 oraz § 5 nie ma odzwierciedlenia w upoważnieniu ustawowym. Przywołane przepisy uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Moszczenica zawierają regulacje wykraczające poza delegację ustawową, pozostając w sprzeczności z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 4 i 5, § 4 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2, o czym orzeczono jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było natomiast stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w opisanym wyżej zakresie nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. a.tp. ----------------------- 9