II OZ 911/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1664/13 w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wniosek skarżącej M. Z. wstrzymał wykonanie decyzji Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż M. Z. wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie umorzenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. W piśmie z dnia 5 września 2013 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na to, że natychmiastowa zapłata kary pieniężnej spowoduje nieodwracalne skutki, wiążące się ze sprzedażą samochodu niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto, w piśmie z dnia 23 września 2013 r. skarżąca wskazała, że z dochodu wynikającego z dołączonego do tego pisma rozliczenia podatkowego musi się utrzymać, a także spłacać kredyt zaciągnięty z funduszu przedsiębiorczości w wysokości 20.000 zł. Uwzględniając powyższy wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarżąca uprawdopodobniła, że wykonanie decyzji może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia dla niej skutki. Jak wynika z dołączonego do pisma z dnia 23 września 2013 r. rozliczenia podatkowego skarżąca nie byłaby w stanie uiścić kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, biorąc pod uwagę koszty swego utrzymania oraz spłatę rat zaciągniętego kredytu. W związku z powyższym na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 61 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 61 § 3 P.p.s.a w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że w przypadku zaskarżenia przez stronę postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmawiającej umorzenia kary pieniężnej- dopuszczalne jest wstrzymanie tej decyzji mimo, iż decyzja ta nie została zaskarżona do Sądu przez stronę oraz nie mieści się ona w granicach postępowania określonego przez art. 134 § 1 P.p.s.a. w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, 2. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmawiająca umorzenia kary pieniężnej jest aktem administracyjnym posiadającym przymiot wykonalności, podczas gdy decyzja ta jako akt administracyjny o odmowie nie korzysta z przymiotu wykonalności, a co za tym idzie nie może być wstrzymana jej wykonalność na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., 3. art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez bezpodstawne uznaniu, iż wstrzymanie wykonania decyzji Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrona Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmawiającej umorzenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody stronie lub spowodować trudne do odwrócenia skutków w sytuacji, gdy obowiązek zapłaty przedmiotowej kar pieniężnej wynika z ostatecznej i wykonanie decyzji Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrona Środowiska z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie wymierzenia M. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowa "[...]" M. Z., ul. [...], kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, a nie jak zdaje się przyjmować Sąd z decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., której Sąd wstrzymał wykonalność, a wobec tego postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nie może odnieść żadnego skutku, gdyż Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma obowiązek zapewniania wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., kierując się zasadą legalizmu, mimo wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o: • wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, • na podstawie art. 194 § 3 P.p.s.a. o zmianę zaskarżonego postanowienia przez oddalenie wniosku o wstrzymanie zarówno postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmawiającej umorzenia kary pieniężnej, jak i decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., • ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. W myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie zaś ze zdaniem trzecim tego przepisu "Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, zatem możliwość udzielenia ochrony tymczasowej dotyczącej, co do zasady zaskarżonej do sądu decyzji ostatecznej. Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, dopiero jednak, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podkreślić jednak trzeba, iż zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając jej przedmiot, stwierdzić trzeba, iż zakres udzielenia ochrony tymczasem winno stanowić postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. i to to rozstrzygnięcie winno stanowić przedmiot oceny odnośnie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z tych też przyczyn wadliwe pozostaje zarówno zaskarżone postanowienie, jak i wydane w sprawie zarządzenie Sędziego z dnia 10 września 2013 r., w którym błędnie poinformowano skarżącą, że "postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania ze swej natury nie podlegają wstrzymaniu wykonania". Taka ocena mogła zostać bowiem wyrażona jedynie w postanowieniu Sądu, w odniesieniu do wniosku strony. Ponadto, równie bezzasadne w zarządzeniu tym uznano, że wniosek w którym literalnie wskazano na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r., stanowi jednak wniosek o wstrzymanie decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Podkreślić trzeba, iż taka zmiana stanowi niedopuszczalną ingerencję Sądu w treść składanego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej i to w sytuacji, gdy art. 61 § 3 P.p.s.a. nie przewiduje możliwości działania organu z urzędu. Mając powyższe na uwadze, podzielić należało zgłoszone w rozpoznawanym zażaleniu zastrzeżenia organu odwoławczego odnośnie tego, które z kontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięć i w jakiej kolejności powinno stanowić przedmiot rozpoznania Sądu. Nadto, nie sposób dopatrzeć się przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wykonanie decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą odmówiono umorzenia kary pieniężnej, może stanowić źródło niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Poza zakresem oceny Sądu pozostała analiza, czy decyzja ta w ogóle nadaje się do wykonania, jak również to, czy jej mocą nałożono na stronę skarżącą jakiekolwiek obowiązki oraz na podstawie której decyzji będzie od strony egzekwowana kara za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Z uwagi na powyższą wadliwość zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł o jego uchylenia.