II GSK 23/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Cezary Pryca Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 26 września 2013 r.; sygn. akt II SA/Go 642/13 w sprawie ze skargi Województwa [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Z. z dnia [...] maja 2013 r.; nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Z. na rzecz Województwa [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 642/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Województwa [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Z. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucyjnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Z. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Marszałka Województwa [...], w związku z uchyleniem prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...] decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r., będącej podstawą wystawienia tych tytułów wykonawczych. Z uwagi na powyższe Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Z. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] poinformował wierzyciela - Urząd Marszałkowski Województwa [...] o obciążeniu go kosztami egzekucyjnymi w wysokości 278.111,37 zł. Województwo [...] złożyło zażalenie na zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., podnosząc, że zawiadomienie to spełnia funkcje postanowienia, ponieważ zawiera niezbędne jego elementy, tj. wskazanie adresata, rozstrzygnięcia oraz organu, który wydał akt. Strona podkreśliła, że zaskarżone pismo (zawiadomienie) w sposób kardynalny i rażący narusza zasady wymienione w art. 124 -126 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. – powoływanej dalej jako u.p.e.a.), czyniąc niemożliwym odniesienie się do ich merytorycznej strony. Dyrektor Izby Skarbowej w Z. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Województwa [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie zawiera wszystkich elementów, określonych w art. 124 § 1 k.p.a., które dają podstawę do uznania tego dokumentu za postanowienie, bowiem w myśl przywołanego przepisu postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. W ocenie organu, zawiadomienie nie ma charakteru postanowienia, bowiem nie przyznaje ono stronie żadnych praw ani nie obciąża jej obowiązkami oraz nie rozstrzyga kwestii proceduralnych. Z tej przyczyny zawiadomienie nie może być przedmiotem zaskarżenia w drodze zażalenia. Województwo [...] złożyło skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że "Zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucji" z dnia [...] kwietnia 2013 r. posiada oznaczenie autora aktu (Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Z.), adresata decyzji (Urząd Marszałkowski Województwa [...]), pieczęć imienną i podpis osoby działającej w imieniu organu administracji oraz oznaczenie rozstrzygnięcia poprzez ustalenie kwoty kosztów egzekucyjnych i zobowiązanie do ich zapłacenia wierzyciela (skarżącego) poprzez podanie w treści tego postanowienia, że "Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Z. zawiadamia, iż obciąża się wierzyciela (NIP [...]) Urząd Marszałkowski Województwa [...] (...) kosztami egzekucyjnymi (...)". Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, zawiadomienie to jest w istocie rozstrzygnięciem o kosztach egzekucyjnych. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności przywołał treść przepisów u.p.e.a. dotyczących kosztów egzekucyjnych. Następnie zaprezentował stanowisko sądów administracyjnych dotyczące elementów konstytutywnych decyzji i postanowienia. Sąd I instancji stwierdził, że w zawiadomieniu o wysokości kosztów egzekucyjnych z dnia [...] kwietnia 2013 r. doręczonym Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa [...] nie doprecyzowano strony zobowiązanej. Nie podano również normy prawnej oraz tego, jakie konkretnie poniesione wydatki uwzględniono w kosztach egzekucyjnych. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Z. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., określił wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela – Marszałka Województwa [...], od którego to postanowienia wierzyciel wniósł zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w Z. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia uznał, iż organ prawidłowo zastosował i zinterpretował treść art. 64c § 7 u.p.e.a., a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i wydane zostało w oparciu o art. 134 k.p.a. Województwo [...] zaskarżyło wyrok WSA w G. z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 642/13 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o jego uchylenie i uchylenie postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., poprzez niestwierdzenie, że organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia ww. przepisu i prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia, mimo iż rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. stanowiło o rozstrzygnięciu w sprawie obciążenia wierzyciela obowiązkiem uiszczenia kosztów postępowania w drodze zaskarżalnego postanowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Województwo podkreśliło, że rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2013 r. miało charakter aktu zewnętrznego, skierowanego do podmiotu (wierzyciela) spoza struktury funkcjonowania aparatu urzędniczego - urzędu skarbowego. Niewątpliwie działanie to związane było z realizacją zadań publicznych i to w formie władztwa administracyjnego. Ewentualne uchybienia związane z prawidłowym oznaczeniem wierzyciela, czy też niewskazaniem normy prawnej oraz niepodaniem, jakie konkretnie poniesione wydatki uwzględniono w kosztach egzekucyjnych, czy też inne elementy formalne wynikające z art. 124 k.p.a. nie dyskwalifikują tego rozstrzygnięcia jako aktu dotyczącego kwestii proceduralnych, a więc postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty są uzasadnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że zawiadomienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wysokości kosztów egzekucyjnych, skierowane do wierzyciela – Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], nie miało cech rozstrzygnięcia o kosztach postępowania egzekucyjnego, w szczególności zaś nie obciążyło strony żadnymi obowiązkami. Sąd I instancji nie zauważył, że w treści tego zawiadomienia określono wyraźnie podmiot, który ma ponieść koszty egzekucyjne: wierzyciel - Urząd Marszałkowski Województwa [...] i że ten podmiot obciążono wyraźnie tymi kosztami. Inaczej mówiąc – nałożono na niego obowiązek poniesienia kosztów. Określono również wysokość kosztów i wskazano sposób ich zapłacenia (rachunek bankowy). W tym niebudzącym raczej wątpliwości stanie faktycznym stanowisko Sądu, że kontrolowany akt nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 124 § 1 k.p.a., które dają podstawę do uznania tego dokumentu za postanowienie (podlegające kontroli sądu) razi niezgodnością z prawem. Treść tego zawiadomienia w sposób oczywisty wskazuje bowiem, że organ egzekucyjny wydał w istocie postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy dodać, że w orzecznictwie sądowym od dawna przyjmuje się zgodnie, że o charakterze aktu lub czynności nie przesądza jej strona formalna (m.in. nadana jej nazwa) lecz treść. W rozpatrywanym przypadku nazwa – "zawiadomienie o wysokości kosztów" znacząco odbiega od treści, która zawiera niebudzące wątpliwości rozstrzygnięcie o kosztach egzekucyjnych. Z tym wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).