III SA/Gd 630/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 7 maja 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 maja 2013 r. (nr [...]) o odmowie E. R. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem – K. R. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 16 kwietnia 2013 r. E. R. (dalej: "strona", "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Decyzją z dnia 7 maja 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta - działając na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a." - odmówił stronie przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 3 kwietnia 2013 r. przez Powiatowy Zespół do Orzekania o Niepełnosprawności w L. - na okres do dnia 30 kwietnia 2016 r. W orzeczeniu ustalono, że niepełnosprawność istnieje od 1999 r. Z dołączonego do akt sprawy świadectwa pracy wynika, że strona była zatrudniona w Zakładzie Opieki Zdrowotnej w L. w okresie od 1 grudnia 1976 r. do 6 lutego 1990 r.; w oświadczeniu potwierdziła, że był to jedyny okres zatrudnienia. W okresie od dnia 1 września 2011 r. do dnia 31 marca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, przyznane decyzją z dnia 13 grudnia 2011 r. (nr [...]). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ uznał, że zaprzestanie przez stronę zatrudnienia w lutym 1990 r. i powstanie u jej męża niepełnosprawności od 1999 r. świadczy o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad mężem, tak więc wnioskowane przez stronę świadczenie nie należy się jej. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że mąż doznał udaru mózgu w 2009 r. i wymaga całodobowej, wszechstronnej opieki. Z uwagi na opiekę nad mężem nie może podjąć pracy. Podkreśliła, że w okresie od 1 września 2011 r. do 31 marca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne, a obecnie pozbawiono ją świadczenia mimo, że sytuacja nie uległa zmianie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy należy odróżnić od zasiłku pielęgnacyjnego, który unormowany jest w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjnego przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ww. ustawy) chodzi wyłącznie o osoby, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Analiza tych przepisów potwierdza, że między przesłankami warunkującymi nabycie prawa do świadczenia w obu przypadkach chodzi częściowo o inne okoliczności faktyczne, które muszą być spełnione, aby świadczenie było przyznane. Istnieje różnica między rezygnacją z pracy, a rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. Innymi słowy podstawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie daje rezygnacja z podjęcia zatrudnienia, skoro taka przesłanka nie została wymieniona w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium, aby nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie, gdyż strona pracowała do dnia 6 lutego 1990 r., a jej mąż ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 12 marca 2010 r. Brak zatem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy strony a zaistniałą koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ odwoławczy zauważył, że powodem decyzji z dnia 13 grudnia 2011 r. przyznającej świadczenie pielęgnacyjne była rezygnacja z podjęcia zatrudnienia osoby wówczas bezrobotnej (która wyrejestrowała się z PUP w L. z dniem 15 listopada 2011 r.), sprawującej opiekę nad mężem. Wprawdzie strona spełnia pozostałe przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. kryterium dochodowe, występowanie obowiązku alimentacyjnego, sprawowanie opieki nad mężem i jego niepełnosprawność, jednakże nie została spełniona przesłanka dotycząca rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem. E. R. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podkreślając, że jej mąż wymaga stałej, codziennej opieki. Konieczność opieki nad nim uniemożliwia jej jakąkolwiek aktywność zawodową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ powtórzył, że rezygnacja z zatrudnienia nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia, zaś powołane w skardze orzeczenie dotyczy zasiłku pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia 5 czerwca 2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 maja 2013 r. (nr [...]) w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z atrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wnioskowanego na K. R. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca – E. R. od dnia 6 lutego 1990 r. nie podejmowała żadnego zatrudnienia, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a datującą się od 1999 r. koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż pod pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć także sytuację "rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.