II SA/Ol 763/13

Dnia 26 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia "][...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta "[...]" przez Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w "[...]" orzeczono o zwrocie przez M. K. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, tj. kosztów szkolenia w wysokości "[...]" zł oraz wypłaconego w okresie od "[...]" do "[...]" stypendium w wysokości "[...]" zł. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu "[...]" M. K. zgłosił się do Miejskiego Urzędu Pracy w "[...]" celem dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna, oświadczając że jest osobą niezatrudnioną i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Został pouczony, że bezrobotny jest zobowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności oraz zaistnienia innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego. Został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]", a następnie został skierowany na szkolenie "Operator wózka widłowego", którego koszt razem z badaniami lekarskimi to "[...]" złotych. W związku z odbywaniem szkolenia M. K. przyznano prawo do stypendium od dnia "[...]". Łącznie wypłacono mu stypendium w wysokości "[...]" złotych brutto. W dniu "[...]" M. K. poinformował organ o wykonywaniu wolontariatu na rzecz "[...]" oraz wykonywaniu pracy na umowę o dzieło, przedkładając stosowne dokumenty. Wynikało z nich, że otrzymał wynagrodzenie z tytułu umowy o dzieło za pracę w miesiącach "[...]". Wynagrodzenie to miało charakter premii za dodatkową pomoc wykraczającą poza obowiązki wolontariusza. Pismem z dnia "[...]" "[...]" poinformował, że w czasie trwania porozumienia wolontariackiego M. K. otrzymywał okresowo niewielkie wynagrodzenie, pokrywające koszty własne pracy wolontariusza oraz że nie były naliczane od tego wynagrodzenia składki ZUS, a jedynie podatek. W piśmie tym wskazano, że ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie zakłada możliwość wynagradzania osób pozostających w ramach porozumienia wolontariackiego. M. K. wyjaśnił, że w ramach umowy o dzieło zostały mu jedynie zwrócone poniesione przez niego koszty. Organ podał, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba zatrudniona lub wykonująca inną pracę zarobkową, nie może posiadać statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 tej ustawy inną pracą zarobkową jest wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami M. K. nie mógł dokonać rejestracji jako osoba bezrobotna z dniem "[...]", gdyż w dacie rejestracji wykonywał umowę o dzieło zawartą z "[...]". Tym samym nie mógł być skierowany na szkolenie i nie miał prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia. Wskazano, że otrzymanego wynagrodzenia w wysokości "[...]" zł nie można traktować jako poniesionych kosztów własnych wolontariusza, gdyż w przedłożonym porozumieniu o wolontariacie strony ustaliły, że obejmuje ono świadczenie o charakterze wolontarystycznym, które ma charakter bezpłatny. Zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie korzystający może pokrywać, na dotyczących pracowników zasadach określonych w odrębnych przepisach, także inne niezbędne koszty ponoszone przez wolontariusza, związane z wykonywaniem świadczeń na rzecz korzystającego. Jednak żaden z przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie daje możliwości wynagradzania osób pozostających w ramach porozumienia wolontariackiego. Jeśli zatem "[...]" zamierzał pokrywać ww. koszty związane z wolontariatem, to nie powinien ich rozliczać w formie umowy o dzieło. Skoro zaś M. K. otrzymywał wynagrodzenie, to znaczy że wykonywał umowę cywilnoprawną – umowę o dzieło. Ponadto fakt uczestnictwa w wolontariacie należało zgłosić w urzędzie pracy, gdyż zgodnie art. 2 ust.2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie stanowi przeszkody do nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego wykonywanie przez wolontariuszy świadczeń odpowiadających świadczeniu pracy na zasadach określonych w przepisach o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jeżeli wolontariusz przedstawi właściwemu powiatowemu urzędowi pracy porozumienie z korzystającym. Pouczenie w tym zakresie znajduje się w informacji dla osób rejestrujących się, którą M. K. własnoręcznie podpisał. Podniesiono, że decyzją ostateczną z dnia "[...]" uchylono decyzje dotyczące: uznania M. K. za osobę bezrobotną z dniem "[...]", przyznania prawa do stypendium z dniem "[...]" oraz o utracie prawa do stypendium z dniem "[...]". Jednocześnie orzeczono o odmowie uznania M. K. za osobę bezrobotną od dnia "[...]" oraz o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa do stypendium z tytułu odbywania szkolenia oraz utraty prawa do stypendium, gdyż z uwagi na powyższe orzeczenie, postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W związku z tym wszczęto postępowanie w przedmiocie zwrotu kosztów szkolenia "Operator wózka widłowego", które wyniosły "[...]" złotych oraz zwrotu nienależnie wypłaconego stypendium z tytułu odbywania wskazanego szkolenia w wysokości "[...]" złotych. Podano, że zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Wskazano, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu dotyczącym zasadności posiadania statusu osoby bezrobotnych oraz posiadania prawa do stypendium, dokonano jednoznacznych ustaleń, że M. K. wykonywał pracę na umowę o dzieło. Potwierdzeniem prawidłowości zajętego przez organ zatrudnienia stanowiska jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. W związku z tym pobrane nienależnie świadczenia winny być zwrócone. Od decyzji tej odwołał się M. K. Podał, że powołany przez organ art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie stanowi przeszkody do nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego przez osobę wykonującą pracę w ramach wolontariatu. Jako zaś wolontariusz "[...]" nie może ponosić odpowiedzialności za nieprawidłowe rozliczenie ponoszonych przez niego kosztów, które były zwracane w formie umów o dzieło. Zarzucił, że urząd pracy mija się ze swoją funkcją i zamiast pomóc w znalezieniu zatrudnienia naraża na koszty osoby bezrobotne wydając niesprawiedliwe decyzje oraz wysyłając na szkolenia, które w rzeczywistości są bezużyteczne. W związku z tym wniósł o umorzenie postępowania o zwrot kosztów szkolenia i stypendium, "przywrócenie" decyzji ostatecznej w sprawie uznania go za osobę bezrobotną od oraz "przywrócenie" decyzji ostatecznej w sprawie przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia oraz "przywrócenie" decyzji ostatecznej w sprawie utraty prawa do stypendium. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołano się na treść art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazując że osoba która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne i przywołując treść ust. 2 tego artykułu, określającą co uważa się za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne. Wskazano, że orzeczenie o zwrocie nienależnego świadczenia, może nastąpić jedynie po uprzednim ustaleniu, we właściwym trybie przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w drodze decyzji administracyjnej, że danej osobie w konkretnie określonym okresie zasiłkowym nie przysługiwał status osoby bezrobotnej i będące pochodną tego statusu prawo - w tym przypadku koszty szkolenia w wysokości "[...]" zł oraz wypłacone stypendium w wysokości "[...]" zł. Dopiero dokonanie tego ustalenia pozwala organowi administracji zająć się kolejną kwestią, a mianowicie sprawą zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z uwagi na fakt, iż wcześniej zapadły ostateczne decyzje, a mianowicie decyzja Prezydenta "[...]" z dnia "[...]" o uznaniu M. K. z dniem "[...]" za osobę bezrobotną, decyzja Prezydenta z dnia "[...]" orzekająca o przyznaniu prawa do stypendium z tytułu odbywania szkolenia i decyzja z dnia "[...]" oraz decyzja Wojewody z dnia "[...]", utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" uchylającą decyzje dotyczące uznania M. K. za osobę bezrobotną, przyznania mu prawa do stypendium oraz o utracie prawa do stypendium i jednocześnie orzekającą o odmowie uznania M. K. za osobę bezrobotną od dnia "[...]" oraz orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania mu prawa do stypendium z tytułu odbywania szkolenia od dnia "[...]" i utraty prawa do stypendium z dniem "[...]", to pobrane za okres od "[...]" do "[...]" stypendium z tytułu odbywania szkolenia oraz koszt szkolenia jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi. Wskazano, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczą materii objętej wspomnianą wyżej decyzją Wojewody z dnia "[...]". Jednakże decyzja ta stała się prawomocna, gdyż skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podano, że w świetle całokształtu materiału dowodowego, pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie uznano za prawidłowe. Wskazano, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji możliwości uznaniowego orzekania o utracie statusu osoby bezrobotnej. Wyjaśniono, że strona może wystąpić z prośbą do organu I instancji o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia lub o rozłożenie go na raty. Organ ten przeprowadza w tym zakresie odrębne postępowanie, a następnie wydaje stosowną decyzję administracyjną, od której przysługiwać będzie prawo wniesienia odwołania. Na powyższą decyzję skargę wniósł M. K. Wyjaśnił, że w dniu "[...]" zgłosił się do urzędu pracy w celu rejestracji jako osoba bezrobotna, gdyż w tym okresie nie wykonywał żadnej pracy z której uzyskiwałby korzyści finansowe, był osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Wyjaśnił, że od dnia "[...]" wykonywał wolontariat dla "[...]", lecz nie został poinformowany przez urzędnika Miejskiego Urzędu Pracy o konieczności zgłoszenia tego faktu. Został jedynie pouczony o konieczności zawiadomienia urzędu o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności gospodarczej oraz zaistnienia innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego, a wolontariat nie należy do żadnych z wymienionych kategorii. Podniósł, że w momencie podjęcia wolontariatu nie był świadomy, że otrzyma z tego tytułu jakiekolwiek wynagrodzenie. Podał, że praca jego polegała na rozładunkach samochodów ciężarowych z żywnością przeznaczoną dla najuboższych mieszkańców, w miastach i miejscowościach na terenie województwa. Do miejsc rozładunku był zobowiązany dojechać na własny koszt i wykorzystywał w tym celu samochód ojca. W formie umowy o dzieło zwrócono mu koszty podróży służbowych, czyli wydatki na paliwo. Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie dopuszcza wynagradzanie wolontariuszy. Pierwszy zwrot kosztów nastąpił dopiero w dniu "[...]" i dopiero wtedy mógł zapoznać się z umową o dzieło. Okres wykonywania umowy miał charakter umowny i oznaczał czas, w jakim ponosił wydatki. Odwołujący się wskazał, że powołany przez organ art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie stanowi przeszkody do nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego. Wyjaśnił, że w dniu rejestracji otrzymał od urzędnika egzemplarz z pouczeniem z wieloma innymi informacjami. Nie nakazano mu się z nim zapoznać, a jedynie złożyć podpis. Jednakże wpisana przez niego informacja w karcie rejestracyjnej o tym, że przez ostatnie 18 miesięcy nie pracował i nie uczył się jest zgodna z prawdą, ponieważ wolontariat i zwrot kosztów w formie umów o dzieło nie jest równoznaczny z podjęciem pracy. Podał, że jako wolontariusz "[...]" nie może ponosić odpowiedzialności za nieprawidłowe rozliczenie ponoszonych przez niego kosztów, które były zwracane w formie umów o dzieło. Otrzymał propozycję zatrudnienia się w organizacji pożytku publicznego na stanowisku magazyniera, do czego niezbędne były uprawnienia na wózki widłowe. Dlatego Miejski Urząd Pracy w "[...]" w porozumieniu z "[...]’ skierował go na szkolenie w tym zakresie. W związku z tym w ocenie strony to "[...]" jest odpowiedzialny za dopełnienie wszelkich formalności i za przekazanie informacji o wykonywaniu wolontariatu wraz ze zwrotem kosztów własnych w formie umów o dzieło. "[...]" zobowiązał się przed Miejskim Urzędem Pracy w "[...]", że po ukończeniu kursu zostanie zatrudniony na umowę o pracę jako magazynier, jednak z tej umowy się nie wywiązał. Tylko z tego względu zgodził się o na odbycie tego kursu. Podał, że w momencie jego odbywania był studentem zarządzania przedsiębiorstwem, a praca magazyniera nie była spełnieniem jego oczekiwań, a nawet nie była związana z kierunkiem studiów. O stypendium, które zostało mu przyznane także się nie ubiegał. Podał, że urząd pracy mija się ze swoją funkcją i zamiast pomóc w znalezieniu zatrudnienia naraża na koszty osoby bezrobotne wydając niesprawiedliwe decyzje oraz wysyłając na szkolenia, które w rzeczywistości są bezużyteczne. Ponadto organ nie potrafi dopilnować, aby "[...]" wywiązał się ze złożonej deklaracji dotyczącej zatrudnienia. Pomimo tego, że wykonywał obowiązki wolontariusza bezpłatnie urząd pracy usiłuje narazić go na koszty związane ze szkoleniem i stypendium. Ponadto wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o dokumenty, które sam dostarczył, a o których organ w inny sposób prawdopodobnie by się nie dowiedział. Podał, że w dalszym ciągu jest osobą bezrobotną i ma trudną sytuację materialną i nie ma możliwości spłaty zobowiązań. W związku z tym wniósł o umorzenie postępowania o zwrot kosztów szkolenia i stypendium, "przywrócenie" decyzji ostatecznej w sprawie uznania go za osobę bezrobotną od oraz "przywrócenie" decyzji ostatecznej w sprawie przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia oraz "przywrócenie" decyzji ostatecznej w sprawie utraty prawa do stypendium. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do kwestii braku właściwego pouczenia wskazano, że informacja, którą podpisał przy rejestracji zawiera wzmiankę o otrzymaniu 1 egzemplarza i zapoznaniu się z nim. Stąd organ nie musi podejmować dodatkowych działań celem potwierdzenia, że strona rzeczywiście się zapoznała z treścią informacji. Ponadto w razie wątpliwości strona mogła zwrócić się do pracowników organu o wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U,. z 2008r. Nr 69 poz. 415 ze zm.), zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, tj. świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Jak jednak słusznie wywodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda orzeczenie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia musi być poprzedzone wydaniem we właściwym trybie decyzji administracyjnej, w której zostanie ustalone że skarżącemu nie przysługiwał status osoby bezrobotnej oraz nie przysługiwało mu prawo do stypendium, związane ze skierowaniem na szkolenie. O kwestii powiązania tych decyzji wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 7 marca 2007r. (Sygn. akt IV SA/Po 365/06, LEX nr 916309). Organy powołały się w tym zakresie na decyzję Wojewody z dnia "[...] utrzymującą decyzję Prezydenta z dnia "[...]", którą uchylono decyzję ostateczną Prezydenta "[...]" z dnia "[...]" o uznaniu M. K. za osobę bezrobotną z dniem "[...]", decyzję ostateczną Prezydenta "[...]" z dnia "[...]" o przyznaniu M. K. prawa do stypendium z dniem "[...]" oraz decyzję ostateczną Prezydenta "[...]" z dnia "[...]" o utracie przez M. K. prawa do stypendium z dniem "[...]". Jednocześnie orzeczono o odmowie uznania M. K. za osobę bezrobotną od dnia "[...]" oraz umorzono postępowanie w sprawie przyznania M. K. prawa do stypendium z tytułu odbywania szkolenia od dnia "[...]" oraz o utracie przez niego prawa do stypendium z dniem "[...]", gdyż stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu powołana decyzja nie może być jednak podstawą do zwrotu świadczenia. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W decyzji z dnia "[...]" Prezydent "[...]" wydał decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy jedynie w odniesieniu do statusu bezrobotnego skarżącego, odmawiając uznania go za osobę bezrobotną od dnia "[...]". Natomiast nie podjął takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do przyznanego stypendium. Umarzając postępowanie w tym zakresie organ nie rozstrzygnął bowiem o tym czy przedmiotowe prawo do stypendium skarżącemu przysługiwało, czy tez nie przysługiwało. Nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem organu, ze orzeczenie o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w zakresie stypendium. Skoro bowiem stypendium to skarżącemu zostało przyznane, a nawet wypłacone, to należało orzec merytorycznie odnośnie przyznania bądź odmowy jego przyznania. Decyzja w takim kształcie nie daje podstaw do żądania jej zwrotu, gdyż organ sprawy nie rozstrzygnął merytorycznie. Umorzenie postępowania nie jest bowiem równoznaczne z odmową przyznania prawa do stypendium. Brak rozstrzygnięcia tej kwestii uniemożliwia także ocenę, czy w związku z tym zasadnie zażądano zwrotu kosztów szkolenia. Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że podnoszone przez niego okoliczności miały znaczenie jedynie przy ustalaniu, czy skarżącemu przysługiwał status bezrobotnego. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie, czy świadczenie ma charakter nienależny – w związku z decyzją wydaną w trybie wznowieniowym - i czy podlega zwrotowi. Także kwestia umorzenia należności, czy też rozłożenia na raty – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – stanowi odrębną (od rozpatrywanej w tym postępowaniu) sprawę, pod warunkiem złożenia przez stronę stosownego wniosku do organu I instancji. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.