III SA/Lu 412/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o nałożeniu na S.G. prowadzącego działalność pod nazwą Przewóz Osób [...] - kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas przeprowadzonej w dniu [...] października 2012 r. kontroli drogowej, kierowca okazał licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego przewozu osób autokarem lub autobusem udzieloną S.G. oraz umowę nr [...] na dowóz dzieci i młodzieży do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w roku szkolnym 2012/2013. Kierowca nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie regularnych lub regularnych-specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego zgodził się z zakwalifikowaniem przez organ I instancji przewozu z dnia kontroli, jako przewozu regularnego specjalnego. Organ odwoławczy podniósł, że z okazanej podczas kontroli drogowej umowy nr [...] zawartej w dniu [...] sierpnia 2012 r. między S.G. a Zespołem Szkół Ogólnokształcących wynika, że strona (wykonawca) zobowiązała się do wykonywania usług dowozu (i odwozu) uczniów do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w okresie od 1 września 2012 r. do 28 czerwca 2013 r. w oparciu o harmonogram dowozu. Harmonogram stanowi o regularności przewozów, wobec faktu, że stronie znane były godziny przywozu/odwozu uczniów oraz trasy przejazdu. Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy, zamawiający zobowiązał się do powiadamiania skarżącego o zmianach w harmonogramie "nie później niż 3 dni przed planowaną zmianą", co oznacza, że w razie zaistnienia odstępstwa od obowiązującego harmonogramu strona miałaby dość czasu, aby złożyć wniosek o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego w powyższym zakresie. Stosownie do § 6 umowy, zamawiający może dokonać zmian postanowień umowy w zakresie organizacji i tras dowozu w sytuacjach zmian organizacji pracy szkoły oraz zmian organizacyjnych dotyczących uczniów. Powyższe postanowienie umowne dotyczy – zdaniem organu sytuacji wyjątkowych, czyli zmian uzasadnionych zdarzeniami, których nie dało się wcześniej przewidzieć, mających charakter incydentalny. Natomiast obowiązującym w ramach umowy jest harmonogram przewozów, podlegający zmianom wprowadzanym przez zamawiającego, po uprzednim zawiadomieniu wykonawcy. W ocenie organu strona, posługując się harmonogramem przywozu i odwozu uczniów ze szkoły, nawet podlegającego ewentualnym późniejszym zmianom, dysponowała właściwymi dokumentami umożliwiającymi jej złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na przewóz regularny specjalny. W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, że strona "bezspornie" popełniła naruszenie z lp. 2.1 załącznika nr 3, a zatem decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych należało utrzymać w mocy. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył S.G., zarzucając naruszenie art. 18b, 20, 93 ust. 1 w zw. z zał. nr 3, lp. 2.1 u.t.d. poprzez błędną kwalifikację prawną wykonywanego przewozu oraz art. 6, 7, 77§1, art. 80 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w sposób prawidłowy do zgłoszonych w sprawie dowodów. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego organy błędnie zakwalifikowały przewóz, jako przewóz regularny specjalny. Wskazał, że oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach kierowcy, który nie posiada wiedzy na temat całokształtu organizacji przewozu uczniów, zasad ustalania trasy i czasowej jego organizacji, świadczy o braku obiektywizmu w rozpatrywaniu sprawy. Skarżący podkreślił, że zgodnie z zapisami umowy przewozy są uzależnione od potrzeb zamawiającego. Kierowcy wozili uczniów, nie tylko na regularne zajęcia w szkole, a po ich zakończeniu odwozili uczniów do domu, ale także dokonywali przewozu na liczne zajęcia dodatkowe, które były nieregularnie, w różnym czasie organizowane przez szkołę. W ocenie skarżącego, nie da się zatem ustanowić rozkładu jazdy w rozumieniu prawa przewozowego. Podniósł, że aby można było wnioskować o wydanie zezwolenia, musiałyby zaistnieć stałe elementy, będące podstawą jego wydania. Zezwolenie wydaje się w oparciu o przedłożone dokumenty, które mają odzwierciedlać pewien stan faktyczny, a nie hipotetyczny. Dodatkowo, jednym z elementów definiujących przewóz regularny jest również podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy, co w przypadku jego działalności nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą nałożenia kary na przedsiębiorcę był przewóz autobusem Mercedes-Benz w dniu [...] października 2012 r. uczniów do Zespołu Szkół Ogólnokształcących, który był wykonywany na podstawie umowy zawartej w dniu 31 sierpnia 2012 r. pomiędzy S.G. a Dyrektorem Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...]. Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga kwestia, czy przewóz ten miał charakter regularnego specjalnego przewozu osób. W tym zakresie sąd w całości podziela stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w analogicznej sprawie toczącej się z udziałem skarżącego, zakończonej wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r. (sygn. III SA/Lu 296/13). Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 1265 ze zm.; dalej jako u.t.d.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia odpowiedniego organu, w zależności od zasięgu tych przewozów. W myśl art. 4 pkt 7 u.t.d., przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173). Jeśli przewóz osób miałby się odbywać na zasadach określonych m.in. w ustawie prawo przewozowe, zgodnie z art. 2 tej ustawy, przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Z kolei, zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny - to niepubliczny przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Można zatem określić przewóz regularny specjalny, jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 u.t.d. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, w którym, stosownie do treści art. 20 ust. 1 u.t.d., określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów; przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. W myśl art. 20 ust. 1a u.t.d., załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Stosownie do art. 18b ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 u.t.d., przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych; wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy; zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. W myśl art. 18b ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 u.t.d., podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się: korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika, numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów; zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy; naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w odniesieniu do powyższych przepisów należy przede wszystkim zauważyć, że harmonogram dowozu i odwozu dzieci, nie może być utożsamiany z rozkładem jazdy w rozumieniu, zarówno przepisów prawa przewozowego, jak i wskazanych wyżej przepisów u.t.d., bowiem nie jest on podany do wiadomości publicznej. Z przewozów tych nie może korzystać każda osoba, a jedynie te, które są wymienione w umowie, tj. uczniowie Zespołu Szkół Ogólnokształcących. Nawet ustalenie na trasie stałych przystanków mających charakter przystanków określonych w prawie przewozowym, nie oznaczałoby to, że z tego przewozu mógłby skorzystać każdy. Ponadto, przewóz dzieci do szkoły odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie na podstawie zakupionego biletu. Treść umowy z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zawartej między skarżącym a Zespołem Szkół Ogólnokształcących, wskazuje na brak regularności przewozów. Umowa zawiera zapis, że przewozy uzależnione są od potrzeb zamawiającego. Przewiduje ona możliwość dokonywania zmian w zakresie organizacji i tras przewozów, do których wykonawca zobowiązany jest dostosować się. Tym samym, nie można się zgodzić z organem, że przewóz wykonywany przez skarżącego, był przewozem regularnym, czy przewozem regularnym specjalnym. W ocenie sądu, nie można uznać tego rodzaju przewozu, za przewóz wahadłowy. Zgodnie z definicją przewozu wahadłowego zawartą w art. 4 pkt 10 u.t.d., pojęcie to oznacza przewóz osób, który cechuje wielokrotność, przewóz zorganizowanych grup osób - tam i z powrotem, pomiędzy tymi samymi miejscami początkowymi i docelowymi. Ponadto, aby dany przewóz zorganizowanej grupy osób tam i z powrotem mógł zostać zakwalifikowany jako przewóz wahadłowy, musi spełniać kumulatywnie dwa warunki: 1) grupa osób dowieziona do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego; 2) miejsce początkowe oznacza miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej, zaś miejsce docelowe to miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km. W przypadku przewożenia dzieci do szkoły należy mieć na uwadze, że nie zawsze ta sama grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, ponieważ przewóz dzieci jest uzależniony od rozpoczęcia i zakończenia zajęć, liczby godzin lekcyjnych, a nawet dotyczy uczniów różnych klas, których dowóz i odwóz uzależniony jest od szkolnego planu lekcji. Nie ulega zatem wątpliwości, że skontrolowany i rozpatrywany tutaj przewóz nie spełnia wszystkich cechy przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10 u.t.d.) W oparciu o powyższe ustalenia należy uznać, że skoro dowóz uczniów do szkoły nie miał charakteru przewozu regularnego, regularnego specjalnego, ani przewozu wahadłowego, to był to przewóz okazjonalny, o którym mowa w art. 4 pkt 11 u.t.d. Zgodnie z art. 18 ust. 3 u.t.d., nie jest wymagane zezwolenie na wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego (pkt 1), albo polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych) (pkt 2), albo polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2 (pkt 3). W ocenie sądu, przewóz uczniów do szkoły odbywał się na zasadzie przewozu określonego w powyższym przepisie (art. 18 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 u.t.d.), albowiem przewoźnik dokonywał dowozu dzieci do miejsca docelowego – szkoły – aby zdążyły na rozpoczęcie zajęć, następnie powracał bez tych osób. Kolejnym jego "kursem" był przejazd bez dzieci do szkoły, a następnie przewóz dzieci do miejscowości, w których mieszkają. Z powyższego wynika, że przewóz dzieci do szkoły wykonywany był na podstawie umowy cywilnej i jako przewóz okazjonalny, nie wymagał zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 i 2 u.t.d. W orzecznictwie podnosi się, że jedną z cech charakteryzujących przewozy regularne specjalne, jest dominująca sytuacja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z jego usług. Przewoźnik w takiej sytuacji narzuca m.in. cennik, samodzielnie ustala godziny odjazdów oraz miejsca, w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest związany tymi ustaleniami. Analiza postanowień umowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. przekonuje, że dominującą pozycję ma zamawiający (Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących), a nie przewoźnik. Świadczą o tym klauzule zawarte w § 2 ust. 2 ("według zapotrzebowania zamawiającego"), w § 5 ust. 4 (wykonywanie dodatkowych kursów na zlecenie zamawiającego, bez dodatkowych opłat) oraz w § 6 (zamawiający może dokonywać zmian postanowień umowy w zakresie organizacji i tras dowozu, w przypadku zmian organizacji pracy szkoły oraz zmian organizacyjnych dotyczących uczniów). Nie ma żadnych jurydycznych podstaw do zakwalifikowania jednorazowego przewozu młodzieży szkolnej, wykonywanego w dniu [...] października 2012 r., a w zasadzie jego fragmentu, jako przewozu regularnego specjalnego, w oderwaniu od treści umowy wiążącej obie strony. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.