II GSK 80/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 412/13 w sprawie ze skargi S. G. – [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. zasądza od S. G. – [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 412/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r., stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] października 2012 r. przeprowadzono kontrolę drogową autobusu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował S. M. W wyniku kontroli ustalono, że pojazdem tym przewożono dzieci do szkoły. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał m.in. umowę nr [...] zawartą między Zespołem Szkół Ogólnokształcących w Z. a S. G. Kierowca nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie regularnego specjalnego przewozu osób. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.), powoływanej dalej jako u.t.d., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S. G. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Po rozpoznaniu odwołania strony Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy stwierdził, że z okazanej podczas kontroli drogowej umowy zawartej między S. G. a Zespołem Szkół Ogólnokształcących w Z. wynika, że strona zobowiązała się do wykonywania usług dowozu (i odwozu) uczniów w okresie od 1 września 2012 r. do 28 czerwca 2013 r. w oparciu o harmonogram dowozu. Harmonogram stanowi o regularności przewozów, wobec faktu, że stronie znane były godziny przywozu/odwozu uczniów oraz trasy przejazdu. Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy, zamawiający zobowiązał się do powiadamiania skarżącego o zmianach w harmonogramie "nie później niż 3 dni przed planowaną zmianą", co oznacza, że w razie zaistnienia odstępstwa od obowiązującego harmonogramu strona miałaby dość czasu, aby złożyć wniosek o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego w powyższym zakresie. Zdaniem organu, § 6 umowy, zgodnie z którym zamawiający może dokonać zmian postanowień umowy w zakresie organizacji i tras dowozu w sytuacjach zmian organizacji pracy szkoły oraz zmian organizacyjnych dotyczących uczniów, dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych, czyli zmian uzasadnionych zdarzeniami, których nie dało się wcześniej przewidzieć, mających charakter incydentalny. Natomiast obowiązujący w ramach umowy jest harmonogram przewozów, podlegający zmianom wprowadzanym przez zamawiającego, po uprzednim zawiadomieniu wykonawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. S. G. podniósł, że oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach kierowcy, który nie posiada wiedzy na temat całokształtu organizacji przewozu uczniów, zasad ustalania trasy i czasowej jego organizacji, świadczy o braku obiektywizmu w rozpatrywaniu sprawy. Skarżący podkreślił, że zgodnie z umową przewozy są uzależnione od potrzeb zamawiającego. Kierowcy wozili uczniów nie tylko na regularne zajęcia w szkole, a po ich zakończeniu odwozili uczniów do domu, ale także dokonywali przewozu na liczne zajęcia dodatkowe, które były nieregularnie, w różnym czasie, organizowane przez szkołę. W ocenie skarżącego, nie da się zatem ustanowić rozkładu jazdy w rozumieniu prawa przewozowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył zawartą w art. 4 pkt 7 u.t.d. definicję przewozu regularnego, z której wynika, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Sąd stwierdził następnie, że przewóz regularny specjalny można określić jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego. W ocenie Sądu I instancji, znajdującego się w aktach sprawy harmonogramu dowozu i odwozu dzieci nie można uznać za rozkład jazdy, bowiem nie jest on podany do wiadomości publicznej. Z przewozów tych nie może korzystać każda osoba, a jedynie te, które są wymienione w umowie, tj. uczniowie Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Z. Nawet ustalenie na trasie stałych przystanków, nie oznaczałoby, że z tego przewozu mógłby skorzystać każdy. Ponadto, przewóz dzieci do szkoły odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie na podstawie zakupionego biletu. Z kolei z treści umowy zawartej między skarżącym a Zespołem Szkół Ogólnokształcących w Z. wynika, że przewozy uzależnione są od potrzeb zamawiającego, a także istnieje możliwość ewentualnych zmian w zakresie organizacji i tras przewozów, do których wykonawca jest zobowiązany się dostosować. Tym samym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, by przewóz, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, był przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym, czy przewozem wahadłowym. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że przewóz dzieci do szkół wykonywany na podstawie umowy cywilnej jest przewozem okazjonalnym niewymagającym zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 i 2 u.t.d. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że jedną z cech charakteryzujących przewozy regularne specjalne, jest dominująca sytuacja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z jego usług. Przewoźnik w takiej sytuacji narzuca m.in. cennik, samodzielnie ustala godziny odjazdów oraz miejsca, w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest związany tymi ustaleniami. Tymczasem analiza postanowień umowy przekonuje, że dominującą pozycję ma zamawiający (Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Z.), a nie przewoźnik. Świadczą o tym klauzule zawarte w § 2 ust. 2 ("według zapotrzebowania zamawiającego"), w § 5 ust. 4 (wykonywanie dodatkowych kursów na zlecenie zamawiającego, bez dodatkowych opłat) oraz w § 6 (zamawiający może dokonywać zmian postanowień umowy w zakresie organizacji i tras dowozu, w przypadku zmian organizacji pracy szkoły oraz zmian organizacyjnych dotyczących uczniów). Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w L. z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 412/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1070 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepełnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez pryzmat własnych, odmiennych od przyjętych przez organy ustaleń, i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie wykonywał przewozu regularnego specjalnego, co uzasadniać by mogło nałożenie na niego kary pieniężnej za jego wykonywanie bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy wszystkie dowody zebrane przez organy i ustalone na ich podstawie okoliczności faktyczne sprawy wskazywały, iż usługa realizowana w dniu kontroli przez skarżącego nie może być zakwalifikowana inaczej, niż tylko jako przewóz regularny specjalny, natomiast kwestia niepodania do publicznej wiadomości harmonogramu dowozu dzieci do szkół, który znany był pasażerom - uczniom Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Z., nie miała już żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie i kwalifikacji przewozu w świetle znajdującego zastosowanie przepisu art. 4 pkt 9 u.t.d. Organ postawił również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 pkt 7, pkt 9, pkt 10 i pkt 11 i art. 18 ust. 1 oraz art. 18b ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 u.t.d. oraz art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.) polegającego na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że aby określony przewóz uznać za regularny, muszą być spełnione wszystkie następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie trasy przejazdu i przystanków, na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, tj. że warunki te stanowią elementy konstytutywne przewozu regularnego specjalnego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie wobec skarżącego, wykonującego przewozy regularne specjalne bez zezwolenia, art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy z powołanych przepisów u.t.d. wynika, że podstawowymi cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest już sama tylko regularność tego przewozu, czyli wykonywanie przewozów w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób (np. dowóz dzieci i młodzieży do szkół); - art. 4 pkt 7, pkt 9, pkt 10 i pkt 11 i art. 18 ust. 1 oraz art. 18b ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 u.t.d., polegającego na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że stałe wykonywanie przewozów dzieci i młodzieży na trasie ściśle określonej w umowie zawartej ze zleceniodawcą usługi - Zespołem Szkół Ogólnokształcących w Z., czyli od miejsca zamieszkania do ww. Zespołu Szkół i z powrotem, z uwzględnieniem określonych przystanków, za ustaloną z góry odpłatnością, według precyzyjnie określonego harmonogramu, a więc w określonych odstępach czasu, nie może być zakwalifikowane jako przewóz regularny specjalny, gdyż harmonogram ten nie mógł być w ocenie Sądu utożsamiany z rozkładem jazdy, a przewoźnik nie miał pozycji dominującej w stosunku do klientów korzystających z jego usług, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie, wobec skarżącego wykonującego przewozy regularne specjalne bez zezwolenia, art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. wraz z lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy z powołanych przepisów u.t.d. w żadnym razie nie wynika, ażeby kwalifikacja przewozów jako regularnych specjalnych musiała odbywać się w oparciu o ustalenie pozycji dominującej w stosunkach przewoźnik - zleceniodawca przewozu, lecz wystarczające jest tu ustalenie wystąpienia konstytutywnych cech tego rodzaju usług, tj. iż przewozy odbywają się po określonej trasie i w określonych odstępach czasu oraz, że przewożona jest wyłącznie określona kategoria osób. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że przewóz regularny to działalność polegająca na przewozie osób, wykonywana w sposób regularny, tj. w określonych odstępach czasu po ustalonych trasach. Nie jest natomiast istotną cechą tego przewozu wywieszenie rozkładu jazdy na przystankach. Wystarczające będzie, że godziny odjazdów i przyjazdów zostały podane do wiadomości w taki sposób, że są doskonale znane klientom. Niewątpliwe jest, że w przypadku przewozów regularnych specjalnych będzie to zamknięta grupa osób uprawniona do korzystania ze świadczonych usług, np. uczniowie szkół, czy pracownicy, którzy dowożeni są do zakładu pracy, lub chociażby klienci supermarketów, którym placówki handlowe zapewniają bezpłatny dla nich transport. Zawsze występować będzie również odpłatność za przejazd, przy czym bezsprzecznie różne będą jej formy. Tym bowiem różnić się będzie zazwyczaj przewóz regularny specjalny od publicznego przewozu regularnego, że ustalona z góry opłata ponoszona jest przez jego organizatora lub zleceniodawcę, a nie bezpośredniego przez klienta korzystającego ze świadczonych usług, czyli pasażera. Nie sposób jednak przyjąć, że brak opłaty wnoszonej poprzez zakup biletów przez pasażerów może przesądzać o braku cech pozwalających uznać przewóz za regularny specjalny. Organ podkreślił, że istotą przewozu regularnego specjalnego jest to, iż może z niego korzystać wyłącznie określona grupa osób. Jest to bowiem przewóz niepubliczny i tym zasadniczo rożni się od zdefiniowanego w art. 4 pkt 7 u.t.d. przewozu regularnego, że nie jest dostępny dla każdego potencjalnego pasażera, który chciałby z niego skorzystać. Organ zwrócił również uwagę, że immanentną cechą zarówno przewozów regularnych jak i przewozów regularnych specjalnych jest możliwość wystąpienia konieczności zmian zezwoleń czy rozkładów jazdy i ich dostosowania do zmieniających się warunków, czy potrzeb pasażerów. Nawet zobowiązanie przewoźnika do pozostawania w gotowości do wykonania przewozów ponad to, co określono w umowie lub w innych terminach bądź na innych trasach, nie może oznaczać, że przewozy wykonywane zgodnie z umową nie stanowią już przewozu regularnego specjalnego. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zatrzymany do kontroli drogowej pojazd, znajdujący się w dyspozycji skarżącego, wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia było bowiem konsekwencją przyjęcia przez organ, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym. W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewóz stanowiący przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Dotyczył pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (uczniów zespołu szkół) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, rozkład jazdy nie musi być powszechnie dostępny, tak jak w przypadku przewozów regularnych publicznych, ponieważ przewóz regularny specjalny jest, jak już powiedziano, przewozem niepublicznym, wykonywanym na użytek pewnej tylko, z góry określonej grupy osób. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w niniejszej sprawie wykonywany przewóz nie posiadał cech przewozu regularnego specjalnego. Sąd oparł to ustalenie kierując się treścią umowy zawartej między skarżącym a Zespołem Szkół Ogólnokształcących w Z., a w szczególności na tych jej postanowieniach, które świadczyć miały o uzależnieniu przewozów od potrzeb zamawiającego oraz możliwości ewentualnych zmian w zakresie organizacji i tras przewozów. Sąd nie wziął jednakże pod uwagę, że podstawowe zobowiązanie określone w § 2 pkt 1 obejmuje dowóz dzieci i młodzieży z miejsca ich zamieszkania do siedziby ZSO w Z. oraz siedziby ZSO w Z. do miejsca zamieszkania dzieci i młodzieży, w okresie od 1.09.2012r. do 28.06.2013 r., z wyłączeniem dni ustalonych przez Zamawiającego, w godzinach umożliwiających przybycie dzieci i młodzieży do szkoły nie później niż 10 minut przed ustaloną godziną rozpoczęcia zajęć szkolnych i opuszczenie szkoły o ustalonej przez zamawiającego godzinie. O godzinach odjazdu i godzinach odwozu ze szkoły oraz o dniach wolnych od nauki przewoźnik będzie powiadomiony, nie później niż 3 dni przed planowaną zmianą. Ponadto w pkt 2 § 2 umowy postanowiono, że wykonawca zobowiązuje się świadczyć usługi w oparciu o harmonogram dowozu według zapotrzebowania Zamawiającego. Treść przytoczonych postanowień umowy wyraźnie wskazuje na regularny charakter tych przewozów. Sąd rozumie bowiem przez tę regularność powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych, nawet jeżeli te przedziały są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądziły same strony umowy, przewidując wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne, będące przeciwieństwem przewozów regularnych ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu. Potwierdzeniem tej oceny co do charakteru spornych przewozów są okoliczności faktyczne, ustalone w toku postępowania administracyjnego. Przewóz uczniów do szkoły ze swej natury miał charakter powtarzalny (regularny), bowiem uczniowie są dowożeni i odwożeni do szkoły w godzinach wynikających z planu lekcji, który jest z góry ustalony i stały, co do zasady, w okresie przynajmniej kilkunastu tygodni. Natomiast podczas kontroli pojazdu kierowca zeznał do protokołu, że przewozi dzieci na stałej trasie i o stałych godzinach. Trzeba zatem stwierdzić, że Sąd I instancji nie dokonał rzetelnej i obiektywnej oceny postanowień tej umowy. Przypisał decydujące znaczenie tym jej postanowieniom, które dotyczą sytuacji wyjątkowych (§ 6 umowy) Nie dokonał zaś dostatecznej analizy wspomnianego § 2 pkt 1 i 2. Umowa zawarta przez skarżącego ze szkołą może oczywiście przewidywać również wykonywanie przewozów okazjonalnych w związku z nadzwyczajnymi wydarzeniami, takimi jak np. wycieczki szkolne, jednak powyższe nie zmienia regularnego charakteru przewozu dzieci, jeśli odbywa się on zgodnie z harmonogramem nauki w trakcie roku szkolnego. Jak wynika z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. W świetle przedstawionych rozważań nie ulega wątpliwości, że skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia, czym naruszył obowiązek zawarty w art. 18 ust. 1 u.t.d., zatem zasadnie organ wymierzył mu karę pieniężną. Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.