II OSK 311/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. O. P. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1011/13 w sprawie ze skarg T. O. P. z siedzibą w Warszawie i O. T. O. P. z siedzibą w Markach na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 13 marca 2013 r. nr KZGW/BAPpo-1055/11894/2012/tk w przedmiocie nakazania usunięcia przerostów i krzewów wiklinowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1011/13, po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. O. P. z siedzibą w Warszawie i O. T. O. P. z siedzibą w Markach na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 13 marca 2013 r. nr KZGW/BAPpo-1055/11894/2012/tk w przedmiocie nakazania usunięcia przerostów i krzewów wiklinowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 30 listopada 2012 r. nr OKI-ls-770-691-12/12. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Decyzją z dnia 13 marca 2013 r. nr KZGW/BAPpo-1055/11894/2012/tk Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 88I ust. 7 pkt 2 i ust. 11 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r., poz. 145 ze zm.), zw. dalej Prawem wodnym, oraz art. 100 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. O. P. z siedzibą w Warszawie od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 30 listopada 2012 r., znak: OKI-ls-770-691-12/12, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że cytowaną w sentencji decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (Dyrektor RZGW) nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie, Zarządowi Zlewni Wisły Sandomierskiej w Sandomierzu, usunięcie (wycinka wraz z karczowaniem) przerostów wiklinowych: o pow. 0,64 ha znajdujących się na terenie działki nr ..., o pow. 0,48 ha znajdujących się na terenie działki nr ..., o pow. 4,42 ha znajdujących się na terenie działki nr ... - obręb nr ... Sandomierz Prawobrzeżny; o pow. 8,83 ha znajdujących się na terenie działki nr ..., o pow. 1,52 ha znajdujących się na terenie działki nr ..., - obręb nr ... Sandomierz Lewobrzeżny; o pow. 2,30 ha znajdujących się na terenie działki nr ... - obręb nr ... Kamień Plebański; a także krzewów wiklinowych: o pow. 3,03 ha oraz przerostów wiklinowych o pow. 8,56 ha znajdujących się na terenie działki nr ... - obręb nr ... Sandomierz Prawobrzeżny, gm. Sandomierz, pow. sandomierski, woj. świętokrzyskie, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w międzywalu rzeki Wisły, w terminie: do końca lutego 2013 r. oraz od 16 października 2013 r. do końca lutego 2014 r. tj. poza okresem lęgowym ptaków. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Działając na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku odwołanie od powyższej decyzji złożył W. N. w imieniu T. O. P. (TOP). Jednocześnie na podstawie art. 142 k.p.a. - TOP zaskarżyło w przedmiotowym odwołaniu postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, RDOŚ w Kielcach, wydane po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "Tarnobrzeska Dolina Wisły" uzgadniającego realizację wydanego nakazu usunięcia przerostów wiklinowych i karczowania pni drzew pozostałych po ich wycince. Na podstawie art. 99 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. TOP wniosło o uchylenie decyzji Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 30 listopada 2012 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o uchylenie postanowienia RDOŚ w Kielcach z dnia 26 listopada 2012 r. w całości. TOP wniósł również o uchylenie nadanego zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Analizując akta sprawy organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń zawartych w odwołaniu i stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 88l ust. 7 pkt 2 i ust. 11 Prawa wodnego. Jak wynika z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy, w związku z wnioskiem Zarządu Zlewni Wisły Sandomierskiej z siedzibą w Sandomierzu z dnia 21 maja 2012 r. o wydanie decyzji nakazującej usunięcie przerostów wiklinowych (wraz z karczowaniem), zgodnie z art. 88l ust. 7 pkt 2 Prawa wodnego znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w międzywalu rzeki Wisły, na działkach o numerach: ... - obręb nr ... Sandomierz Prawobrzeżny, ... - obręb nr ... Sandomierz Lewobrzeżny oraz ... - obręb nr ...Kamień Plebański, pow. sandomierski, woj. świętokrzyskie - etap 1, Dyrektor RZGW w Krakowie przesłał do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Kielcach projekt decyzji nakazującej usunięcie przerostów wiklinowych (zgodnie z art. 88l ust 11 Prawa wodnego). RDOŚ w Kielcach, pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r., znak: WPN.I.660.2.500.2012.DG.2, wniósł o rozważenie przez Dyrektora RZGW w Krakowie nałożenia na Zarząd Zlewni Wisły Sandomierskiej obowiązku, o którym mowa w art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, w celu przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 97 ww. ustawy (tj. obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000). Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2012 r., Dyrektor RZGW w Krakowie nałożył na Zarząd Zlewni Wisły Sandomierskiej obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku RDOŚ w Kielcach postanowieniem z dnia 18 września 2012 r., znak: WPN.1.430.52.2012.DG.2 nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 Tarnobrzeska Dolina Wisły PLH180049 dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na wycince wraz z karczowaniem odrostów i krzewów wiklinowych na terenie miasta Sandomierza i gm. Samborzec w związku z możliwością znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowych prac na siedliska przyrodnicze, będące przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Tarnobrzeska Dolina Wisły. Pismem, znak: NZS-66-87-2012/, z dnia 10 października 2012 r. Zarząd Zlewni Wisły Sandomierskiej złożył raporty oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedmiotowego zamierzenia. RDOŚ w Kielcach na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, pismem z dnia 12 października 2012 r. zwrócił się do Dyrektora RZGW w Krakowie o zapewnienie udziału społeczeństwa w trybie art. 33 - 36 i 38 ww. ustawy oraz o zwrotne przekazanie organowi zgłoszonych przez społeczeństwo uwag i wniosków oraz protokołu z rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, jeżeli będzie przeprowadzona. Dyrektor RZGW w Krakowie stosownie do wymaganych przepisów zapewnił udział społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu, w terminie od 17 października 2012 r. do 21 listopada 2012 r., w ten sposób że, obwieszczenia dotyczące przedmiotowego zamierzenia wywieszono na tablicach ogłoszeń Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, Urzędu Miasta i Gminy w Sandomierzu, Urzędu Gminy w Samborcu, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Kielcach oraz w miejscu planowanych robót. Ponadto RZGW w Krakowie zamieścił obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Pismem z dnia 22 listopada 2012 r., RDOŚ w Kielcach poinformował RZGW w Krakowie, że nie wpłynęły żadne wnioski i uwagi społeczne w związku z przedmiotową sprawą. Urząd Gminy w Samborcu pismem z dnia 21 listopada 2012 r., również poinformował, że nie wpłynęły wnioski ani uwagi dotyczące ww. sprawy. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Urzędu Miasta i Gminy w Sandomierzu z dnia 21 listopada 2012 r., nie wpłynęła żadna uwaga ani wniosek dotyczący realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Dyrektor RZGW w Krakowie w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r., skierowanym do RDOŚ w Kielcach poinformował, że zapewniono udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na karczowaniu odrostów i krzewów wiklinowych, zlokalizowanych w międzywalu rzeki Wisły. W ramach udziału społeczeństwa na wniosek z dnia 26 października 2012 r. W. N. X, działającego w imieniu OTOP, udostępniono raport oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, kopię postanowienia RDOŚ w Kielcach z dnia 18 września 2012 r., kopię obwieszczenia Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 15 października 2012 r.. Dyrektor RZGW w Krakowie poinformował również RDOŚ, że nie wpłynęły żadne wnioski i uwagi społeczeństwa w związku z przedmiotową sprawą i przekazał ww. pisma Urzędu Gminy w Samborcu i Urzędu Miasta i Gminy w Sandomierzu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r., znak: WPN.1.431.4.2012.DG.1, wydanym na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku uzgodnił realizację przedsięwzięcia realizowanego przez Zarząd Zlewni Wisły Sandomierskiej w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 i określił warunki jego wykonania. Następnie po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 27 listopada 2012 r., postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r., znak: WPN.I.660.2.500.2012.DG.3, RDOŚ w Kielcach na podstawie art. 88I Prawa wodnego uzgodnił przedłożony projekt decyzji. W dniu 27 listopada 2012 r., do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w związku z ww. obwieszczeniem Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 15 października 2012 r., wpłynęły wnioski i uwagi w sprawie udostępnionego raportu i samego postępowania wniesione przez W. N. i D. B. w imieniu OTOP oraz W.N. w imieniu TOP. Pismem z dnia 30 listopada 2012 r., Dyrektor RZGW w Krakowie poinformował OTOP, oraz TOP, że uwagi i wnioski wpłynęły po wymaganym 21 dniowym terminie do ich składania. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po analizie akt sprawy, zaaprobował stanowisko organu I instancji, że rosnące we wskazanym międzywalu rzeki Wisły, w zwartym skupisku, przerośnięte krzewy wiklinowe, mogą istotnie oddziaływać na osadzanie się w międzywalu niesionego przez rzekę materiału, przyczyniając się potencjalnie do zmniejszenia jego przekroju, a tym samym do podpiętrzania fali powodziowej. Zarośnięte międzywale może przyczynić się także do powstawania zatorów lodowych. Planowane usunięcie krzewów na powierzchni 29,77 ha jest pierwszym etapem koniecznego zakresu usuwania drzew i krzewów, na terenie międzywala rzeki Wisły, w granicach miasta Sandomierza. Proponowany przez RZGW zasięg wycinki ma największe znaczenie dla wody zbliżonej do i na tym, na razie ograniczonym odcinku 6,4 km międzywala, daje obniżenie wysokości zwierciadła tej wody o ok. 25 cm. Uznano, że uzyskane obniżenie zwierciadła wody 100 - letniej jest znaczące, zarówno co do wielkości jak i co do zmiany udziału międzywala w przejęciu części tego przepływu katastrofalnego, który szacowany jest na ponad 10% (do 15%). Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia poprawy dynamiki przepływu wód wielkich, a tym samym podniesienia bezpieczeństwa ich przeprowadzenia w rejonie Sandomierza. Podkreślono, że uzyskane obniżenie zwierciadła wody będzie oddziaływało w podobnym zakresie w górę rzeki - co najmniej na odcinku 10-15 kilometrów. Aby obniżyć bezwzględną rzędną zwierciadła wód wysokich poniżej Sandomierza należy kontynuować realizowane obecnie usuwanie roślinności przesuwając się w dół Wisły. Minimalizowanie w minionych latach prac związanych z wycinką krzewów i przerostów w międzywalu Wisły pozwoliło na powstanie na tym terenie obszaru Natura 2000 Tarnobrzeska Dolina Wisły, który obejmuje dolinę Wisły od ujścia Wisłoki do Sandomierza, ograniczoną do międzywala z dużymi starorzeczami. Planowana w okresie pozalęgowym wycinka zakrzaczeń z powierzchni poniżej 30 ha, stanowi minimalny zakres w stosunku do powierzchni prawie 4060 ha obszaru Natura 2000, a jak wykazano powyżej, jest niezbędna. Pozostawienie tych zakrzaczeń umożliwi ich dalszy rozrost, a tym samym dalsze pogorszenie warunków przepływu wód powodziowych i zwiększenie zagrożenia dla zabudowy m. Sandomierza. Przechodząc do zarzutów strony, sformułowanych w odwołaniu, nie podzielono stanowiska W. N. działającego w imieniu TOP w Warszawie, że Dyrektor .... w Krakowie uniemożliwił Towarzystwu wzięcie udziału na prawach strony w zakończonym w dniu 30 listopada 2012 r. postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a tym samym naruszył procedurę określoną w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku. Zwrócono uwagę, że Dyrektor ... w Krakowie zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. zawiadomił o możliwości składania przez wszystkich zainteresowanych uwag i wniosków wskazując termin od 31 października 2012 r. do 21 listopada 2012 r. w siedzibie ... Kraków, ul. ..., III piętro, pok. ... w godz. 7-14. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania. Podkreślono, że termin do wniesienia uwag i wniosków ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, a za takim charakterem tego terminu przemawiają postanowienia art. 35 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku przewidujące, że uwagi lub wnioski złożone po upływie terminu wynikającego z art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy pozostawia się bez rozpoznania. Przesłane zatem uwagi i wnioski W. N. w imieniu TOP, za pośrednictwem poczty, w świetle powyższych rozważań uznano za wniesione z uchybieniem terminu. Niezależnie od powyższego W. N. czynnie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu w imieniu OTOP, o czym już pisano powyżej, otrzymał do wglądu wszystkie wymagane materiały. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 89/10 wskazał, że "Dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie wymaga wydania postanowienia. Organ prowadzący postępowanie wydaje postanowienie jedynie w przypadku odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie". Ponadto zgodnie z art. 88l ust. 10 Prawa wodnego stroną postępowania o wydanie decyzji o której mowa w ust. 7, jest właściciel wody i posiadacz nieruchomości, której dotyczy ta decyzja. Nie zgodzono się również ze stanowiskiem TOP w Warszawie, że postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia na obszarze Natura 2000 zostało wydane z naruszeniem art. 99 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w myśl którego uzasadnienie postanowienia powinno zawierać m.in. informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi. Wskazano, że uwagi i wnioski TOP i OTOP nie zostały złożone w terminie wskazanym w obwieszczeniu Dyrektora ... w Krakowie z dnia 15 października 2012 r. Wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty. Odnosząc się do merytorycznych kwestii podnoszonych w odwołaniu zauważono, że usuwanie wiklin prowadzone będzie w miejscach gdzie zgodnie z danymi GDOŚ- opracowanymi w 2008 r. przez Wojewódzkie Zespoły Specjalistyczne na potrzeby wyznaczenia obszaru Natura 2000 zaznaczono występowanie siedliska przyrodniczego 91E0 łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe. Ponieważ prace polegające na usuwaniu przerostów wiklinowych mogłyby wiązać się z oddziaływaniem na to siedlisko - przedmiot ochrony, w raporcie OON szczegółowo analizowano naturalność i stopień przekształcenia biotopu, wcześniejsze i obecne użytkowanie terenu oraz aktualny stan roślinności mającej ulec przekształceniu w wyniku zaplanowanych prac. Zebrane na potrzeby opracowania raportu dane zestawiono z opisami siedliska przyrodniczego 91E0 zamieszczonymi w publikacjach "Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny; tom 5 Lasy i bory" wydanym przez Ministerstwo Środowiska w 2004 r. oraz "Monitoring siedlisk przyrodniczych - przewodnik metodyczny część pierwsza" wydanym przez Inspekcję Ochrony Środowiska w 2010 r. Przeprowadzono także waloryzację parametrów stanu oraz wskaźników specyficznej struktury i funkcji siedliska przyrodniczego 91E0 w oparciu o drugą z wymienionych publikacji. W wyniku dokonanego zestawienia ocena wskaźników, w tym wskaźników kardynalnych nie jest możliwa z powodu braku ocenianych elementów lub oceniono je co najwyżej na U2. Ponadto w stosunku do takich wskaźników jak np.: gatunki obce geograficznie w drzewostanie; inwazyjne gatunki obce w podszycie i runie; "martwe drewno wielkowymiarowe (leżące lub stojące > 3 m długości i >50 cm średnicy); naturalność koryta rzecznego (stosować tylko, jeżeli występowanie łęgu jest związane z ciekiem); reżim wodny w tym rytm zalewów, jeśli występują; inne zniekształcenia; nie jest możliwa poprawa stanu w dającej się przewidzieć przyszłości. Wyeliminowanie przekształceń przedmiotowego terenu wiązałoby się z ogromnymi nakładami finansowymi (koszt wykupu terenów zabudowanych i przemysłowych, rozebrania wałów przeciwpowodziowych, przywrócenia roztokowego charakteru Wisły). W wyniku powyższych analiz udowodniono brak występowania siedliska 91E0 w miejscu gdzie zaplanowano usuwanie wiklinowisk. Błędne wskazanie występowania w przedmiotowym terenie siedliska 91E0 opiera się prawdopodobnie na określeniu miejsc gdzie potencjalnie siedlisko to mogłoby się wykształcić, lecz nie będzie funkcjonowało w sprzyjających warunkach, wymagałoby ciągłej ochrony czynnej (np. usuwania gatunków obcych) i mimo jej prowadzenia prawdopodobnie nigdy nie będzie w dobrym stanie ochrony. Kwalifikowanie przedmiotowych wiklinowisk do łęgów jak wykazywano w raporcie nie jest zasadne i może powodować zmniejszenie liczby gatunków występujących w międzywalu. W raporcie wykazano, że celowe i korzystne dla niemal wszystkich przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 oraz licznych gatunków chronionych prawem polskim jest przywrócenie użytkowania rolniczego w międzywalu Wisły w Sandomierzu. W raporcie Oceny Oddziaływania na obszar Natura 2000 (OON) na str. 51 oceniono wpływ zaplanowanego usuwania wiklinowisk na bezkręgowce a ocenę oddziaływania zawarto w rozdziale "6. Podsumowanie." Skargi na powyższą decyzję wnieśli O.T. O. P. z siedzibą w Markach i T. O. P. z siedzibą w Warszawie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenia decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki rozpoznając lącznie obie skargi wskazał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja z dnia 13 marca 2013 r. Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydana w związku z art. 881 ust. 7 pkt 2 i ust. 11 Prawa wodnego oraz art. 100 i art. 101 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 30 listopada 2012 r. nakazującą Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie, Zarządowi Zlewni Wisły Sandomierskiej w Sandomierzu, usunięcie (wycinka wraz z karczowaniem) przerostów wiklinowych na określonym w niej obszarze. Dokonując kontroli zgodności ww. decyzji Sąd uznał, za zasadne uchylenie obu decyzji z uwagi na to, iż wydane one zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Powyższe naruszenie zdaniem Sądu polegało na pozbawieniu możliwości czynnego udziału w postępowaniu stron skarżących. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 88I ust. 7 pkt 2 Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w celu zapewnienia właściwych warunków przepływu wód powodziowych, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji: 1) wskazać sposób uprawy i zagospodarowania gruntów oraz rodzaje upraw wynikające z wymagań ochrony przed powodzią, 2) nakazać usunięcie drzew lub krzewów. Dodatkowo zgodnie z ust. 11 tego przepisu decyzja wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Wprawdzie zgodnie z art. 88 i ust. 10 stroną postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 7, jest właściciel wody i posiadacz nieruchomości, której dotyczy ta decyzja, jednak mając na uwadze, iż przepis ten nie wskazuje, iż w tej kwestii nie stosuje się przepisów k.p.a. w zakresie udziału organizacji społecznych, w ocenie Sądu w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu. W toku niniejszego postępowania, postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2012 r., Dyrektor RZGW w Krakowie nałożył na wnioskodawcę-Zarząd Zlewni Wisły Sandomierskiej obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach postanowieniem z dnia 18 września 2012 r., znak: WPN.1.430.52.2012.DG.2, nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 Tarnobrzeska Dolina Wisły PLH180049 dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na wycince wraz z karczowaniem odrostów i krzewów wiklinowych na terenie miasta Sandomierza i gm. Samborzec w związku z możliwością znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowych prac na siedliska przyrodnicze, będące przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Tarnobrzeska Dolina Wisły. Zasady udziału społeczeństwa w tym organizacji ekologicznych w tym postępowaniu określone zostały w Dziale III ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle art. 44 ust. 1 ww. ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w sytuacji gdy mamy do czynienie tak jak w rozpoznawanej sprawie z postępowaniem, któro wymagało udziału społeczeństwa Sąd uznał, że w przypadku organizacji ekologicznych uczestniczących w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu ochrony środowiska ustawodawca odstąpił od obowiązku zgłaszania przez te podmioty uwag lub wniosków (dotychczas wymaganych na podstawie art. 33 ust. 1 prawa ochrony środowiska), a także - pośrednio - od obowiązku zgłaszania przez nie swojego udziału w terminie 21 dni (pośrednio wynikającego w poprzednim stanie prawnym z zestawienia postanowień art. 33 ust. 1a i art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa ochrony środowiska), Sąd przyjął, że w obecnej chwili wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ odwoławczy, który uznał, iż uwagi i wnioski skarżących zostały zgłoszone po 21 dniowym terminie o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, zgłoszenie udziału organizacji ekologicznej może mieć miejsce na każdym etapie postępowania administracyjnego i nie musi się ono wiązać ze szczególną aktywnością tego podmiotu w prowadzonym postępowaniu. Takie stanowisko nawiązuje również do zagadnienia zakresu udziału społeczeństwa w sprawach dotyczących ochrony środowiska - udział ten nie ma granic czasowych, a zinstytucjonalizowanym przedstawicielem społeczeństwa mogą być właśnie organizacje ekologiczne. Dodatkowo dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie wymaga wydawania postanowienia, bowiem w art. 44 ust. 4 ustawy forma postanowienia została zastrzeżona wyłącznie dla orzeczeń negatywnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że w toku postępowania jakie toczyło się przed organem I instancji obie skarżące organizacje jeszcze przed wydaniem decyzji wystąpiły z wnioskiem o dopuszczenie ich do udziału w sprawie - O. T. O. P. pismem z dnia 17 października 2012 r, potwierdzonym pismem z dnia 19 listopada 2012r., a T. O. P.y pismem z dnia 21 listopada 2012r. (data wpływu do organu 27 listopada 2012r.) Wprawdzie zredagowane one zostały w taki sposób, iż zatytułowano je jako "zgłoszenie zamiaru", niemniej jednak w ocenie Sądu, analiza ich treści nie pozostawia wątpliwości, iż obie organizacje zgłosiły nie tylko chęć uczestniczenia w tym postępowaniu ale również wniosły szereg uwag do raportu oddziaływania oraz samego postępowania. Pomimo tego, organ I instancji nie uwzględnił ww. wniosków. Powyższe przyczyniło się zaś do tego, że nie tylko organ I instancji ale także uzgadniający projekt decyzji organu I instancji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który nie został zapoznany ze stanowiskiem organizacji, nie odniósł się do niego. Powyższe w ocenie Sądu narusza nie tylko interes stron, poprzez uniemożliwienie im czynnego udziału (art. 10 § 1 k.p.a.) w toku postępowania ale również zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym w ocenie Sądu mieć istotne znaczenia dla rozpoznania sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosło T. O. P. reprezentowane przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Prezesa KZGW, pomimo że zaistniała w tym zakresie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja Prezesa KZGW z dnia 13 marca 2013 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu dwóch podstawowych zasad postępowania administracyjnego: iż wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie (art. 138 § 1 k.p.a.) oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wobec jednej z jego stron (OTOP), określonej jednoznacznie w art. 15 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji zaskarżonej przez OTOP oraz TOP, podczas, gdy z przyczyn wymienionych powyżej zasługiwała ona na stwierdzenie nieważności; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 26 września 2013 r. nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania organowi I instancji, który będzie wskutek wydanego wyroku ponownie rozpatrywał wniosek Z. Z. W. S. ... Kraków o wydanie nakazu usunięcia krzewów wiklinowych rosnących na obu brzegach Wisły w Sandomierzu, Sąd Wojewódzki nie ustosunkował się do wielu zarzutów obu rozpoznawanych skarg, w tym podstawowego, zawartego w skardze OTOP z dnia 10 kwietnia 2013 r., iż zaskarżona Decyzja Prezesa ... z dnia 13 marca 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskutek naruszenia przez ten organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Na wstępie zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargi wniesione przez dwa podmioty tj. O. T. O. P. z siedzibą w Markach oraz przez Stowarzyszenie zwykłe T. O. P.w Warszawie, przy czym skargę kasacyjną wniosło jedynie T. O. P.. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, jest ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego. Oznacza to, że w świetle dyspozycji art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), zwana dalej Prawo o stowarzyszeniach, osoby fizyczne w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności stowarzyszenia, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Należy podkreślić, że stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, czyli nie ma osobowości prawnej. Ponadto specyfiką stowarzyszeń zwykłych są następujące cechy. Po pierwsze, obniżenie minimalnej liczby osób fizycznych uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób). Po drugie, zastąpienie obowiązku uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść obowiązkiem uchwalenia znacznie bardziej uproszczonego regulaminu. Po trzecie, zastąpienie wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego (starosty), informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. W świetle zaś dyspozycji art. 25 § 2 p.p.s.a. stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność do występowania w postępowaniu, jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zdolność sądowa). Zdolność sądowa organizacji społecznych, posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości wynika również z przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Stowarzyszenie zwykłe nie ma jednak osobowości prawnej, oraz wykształconych organów je reprezentujących co oznacza, że działa jako grupa osób fizycznych zorganizowana pod kątem prowadzenia określonej działalności niezarobkowej, zaś regulamin takiego stowarzyszenia reguluje tylko sposób działania tych osób fizycznych, gdyż na mocy art. 43 pkt 1 nie mają tu zastosowania przepisy art. 10 i 11 Prawa o stowarzyszeniach, jako podstawa tworzenia organów. Dlatego też, co należy jeszcze raz podkreślić, w świetle przepisów Prawa o stowarzyszeniach, taka grupa osób może wprawdzie działać w ramach regulaminowo określonej struktury organizacyjnej, lecz nie ma podstaw do utworzenia organów, gdyż nawet przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe nie jest jego organem o czym jednoznacznie stanowi art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11, CBOSA). Z kolei skutkiem prawnym braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnej jak i brak własnego majątku. Należy także podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie są same stowarzyszenia zwykłe tylko ich członkowie. Oznacza to, że to właśnie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Jednocześnie słusznie Sąd Najwyższy stwierdził, że "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia". W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Dlatego też także w przedmiotowej sprawie konieczne jest jednoznaczne zweryfikowanie przez Sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, które osoby fizyczne są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Ponadto w świetle art. 28 § 1 p.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Oznacza to, że osoby te mają obowiązek wykazać na mocy art. 29 p.p.s.a. swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Z kolei wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, czyli jest to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki, regulamin stowarzyszenia). Z akt sprawy wynika, że skargę Stowarzyszenia T. O. P. podpisał w imieniu tego Stowarzyszenia - przedstawiciel dr W. N., co wynika z kserokopii regulaminu tego Stowarzyszenia zwykłego, tj. pkt 7 jego regulaminu. Ponadto przedstawiciel tego stowarzyszenia, tj. dr W. N. udzielił także pełnomocnictwa adwokat K. P. do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz reprezentowanie Stowarzyszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Natomiast z normy art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika żeby przedstawiciel reprezentujący, stowarzyszenie zwykłe mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem prawnym dla stowarzyszenia zwykłego. Zgodzić się natomiast należy z poglądem, iż zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, nr 1, poz. 1). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że właściwym dokumentem, z którego wynikałaby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego adwokatowi jako fachowemu pełnomocnikowi przez stowarzyszenie zwykłe, jest tylko dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Oznacza to, że źródłem takiego upoważnienia nie można upatrywać w regulaminie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki ponownie rozpatrując tę sprawę będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższej oceny prawnej dotyczącej legitymacji procesowej danego stowarzyszenia zwykłego, podczas ponownej oceny formalnej skargi tego Stowarzyszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.