I OSK 3022/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 666/13 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 666/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi P. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Szczecin przyznał P. K. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 września 2012 r. w wysokości 230,55 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia 17 października 2012 r. ww. organ z urzędu wznowił postępowanie w sprawie przyznania P. K. dodatku mieszkaniowego, stwierdzając, że w dniu 8 października 2012 r. referat dodatków mieszkaniowych Szczecińskiego Centrum Świadczeń uzyskał informację, że w dniu 6 lutego 2012 r. P. K. otrzymał od rodziców M. i J. K. darowiznę lokalu przy ul. [...] i garażu, których łączną wartość określono na kwotę 270.000 zł. Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie wykazał powyższej darowizny. W tej sytuacji zaistniała wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania, tj. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ją wydał. Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania P. K. dodatku mieszkaniowego na okres od 1 kwietnia 2012 do 30 września 2012 w wysokości 230,55 zł miesięcznie i odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji przywołał opisane na wstępie okoliczności związane z przyznaniem P. K. dodatku mieszkaniowego wskazując, że w dniu 8 października 2012 r. uzyskał informację, że w dniu 6 lutego 2012 r. na podstawie aktu notarialnego repertorium A nr [...] P. K. otrzymał od rodziców lokal i garaż, których wartość określono na kwotę 270.000 zł. Powyższa darowizna stanowiła w danym okresie dochód P. K., zatem dochód jego gospodarstwa domowego w deklarowanym okresie wyniósł 276.954,72 zł. Od powyższej decyzji organu I instancji P. K. złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając podniesione w odwołaniu argumenty za bezzasadne. W ocenie organu odwoławczego z art. 145 § 1 pkt 5, k.p.a. jednoznacznie wynika, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przyznany P. K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. dodatek mieszkaniowy został wyliczony na podstawie danych, wynikających z wniosku o dodatek mieszkaniowy i deklaracji o dochodach złożonych w organie I instancji w dniu 22 marca 2012 r. W deklaracji o dochodach wnioskodawca podał, iż dochody jego gospodarstwa domowego w okresie od grudnia 2011 r. do lutego 2012 r. wyniosły 6.954,72 zł. W dniu 8 października 2012 r. organ I instancji powziął informację, że wnioskodawca zajmowany lokal mieszkalny otrzymał w formie darowizny od rodziców, na podstawie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia 6 lutego 2012 r. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie w sprawie przyznania P. K. dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego znajduje się adnotacja, iż tytuł prawny do lokalu wynika z aktu notarialnego [...] z dnia 6lutego 2012 r. Adnotację tę sporządziła A. J. - starszy referent ds. członkowskich w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", tj. zarządca domu, w którym położony jest lokal nr [...] przy ul. [...] w Szczecinie. Zarządca potwierdza jedynie czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu. Z żadnego przepisu nie wynika, że akt notarialny jest wymaganym dokumentem przy składaniu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, dlatego nie można uznać twierdzenia odwołującego, że przedkładał on akt notarialny w Szczecińskim Centrum Świadczeń przy składaniu wniosku o dodatek mieszkaniowy. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy ta okoliczność nie wynika. Zdaniem organu odwoławczego, definicja dochodu została uregulowana w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W świetle cytowanego przepisu darowizna mieszkania na rzecz odwołującego jest przychodem składającym się na dochód, w oparciu o który ustala się prawo do dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Kolegium nie sposób podzielić stanowiska odwołującego, iż darowizny lokalu mieszkalnego nie można wliczyć do dochodu, gdyż pojęcie dochodu obejmuje jedynie uzyskane z różnych źródeł kwoty pieniężne. Wskazany przepis za dochód uznaje wszelkie przychody, a jednocześnie zawiera zamknięty katalog składników majątkowych, których nie wlicza się do dochodu. W orzecznictwie podkreśla się, że katalog ten obejmuje świadczenia o charakterze socjalnym sensu largo (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSA/WSA 2010/2/21). Wprawdzie w owym katalogu nie ujęto darowizny, jednakże można uznać, że chodzi o każdą darowiznę, zarówno w formie pieniężnej, jak i w postaci świadczenia w naturze. Co do tego ostatniego rodzaju świadczeń art. 3 ust. 3 czyni wyjątek postanawiając, że do dochodu nie wlicza się świadczeń w naturze z pomocy społecznej. Tym samym - a contrario - wszelkie inne świadczenia w naturze, nie pochodzące z pomocy społecznej, muszą być zaliczone w poczet dochodu. Chybione jest przy tym odwoływanie się przez P. K. do ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która formułuje własną definicję dochodu. W art. 8 ust. 4 pkt 4 ustawa ta wyraźnie stanowi, że do dochodu nie wlicza się wartości świadczenia w naturze, ale już bez takiego ograniczenia jakie zawiera art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a mianowicie, że mają to być świadczenia w naturze z pomocy społecznej. Tak więc obie wymienione ustawy operują odrębnymi pojęciami dochodu, które w omawianej kwestii się nie pokrywają. Zdaniem SKO w ramach wykładni systemowej można jeszcze przywołać ustawę z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 51 z 2010 r. poz. 307, ze zm.), która w art. 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, że jej przepisów nie stosuje się do przychodów podlegających przepisom o podatku od spadków i darowizn. Z zapisu tego wynika, że darowizny są przychodem, a jedynie nie podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym, jeżeli wchodzą w zakres przepisów od spadków i darowizn. Na gruncie przepisów, zamieszczonych w ustawie z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. Nr 93 z 2009 r., poz. 768), przychód określony jest mianem "nabycie", które może dotyczyć rzeczy lub praw majątkowych, przy czym do rzeczy zalicza się też pieniądze (art. 4 ust. 1 pkt 5), co pokrywa się z pojęciem darowizny zdefiniowanym w art. 888 i n. k.c. Tak więc spójny w rozpatrywanym zakresie system prawa potwierdza stanowisko organów orzekających w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego, że darowizna mieszkania na rzecz odwołującego jest przychodem składającym się na dochód, w oparciu o który ustala się prawo do dodatku mieszkaniowego. Poza wyodrębnieniem świadczeń w naturze z pomocy społecznej przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dają podstaw do dalszego różnicowania pozostałych świadczeń w naturze, w tym darowizn niepieniężnych, czy to ze względów podmiotowych lub przedmiotowych, czy też ze względów słusznościowych albo celowościowych. Dlatego też każda darowizna nabyta przez osobę ubiegającą się o dodatek w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku, stanowi przychód w rozumieniu art. 3 ust. 3 tej ustawy. Z kolei ustalenie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w ramach art. 3 ust. 1 ustawy następuje przez zsumowanie dochodów poszczególnych członków tego gospodarstwa i podzielenie tej sumy przez liczbę tych członków. Tak też skonstruowana jest deklaracja o wysokości dochodów, stanowiąca załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, ze zm.) w której należy podać źródła dochodu i wysokość dochodu oddzielnie w odniesieniu do wnioskodawcy i kolejnych członków gospodarstwa domowego. Wyliczenia dokonane przez organy orzekające odpowiadają tym i pozostałym regułom określonym w przepisach o dodatkach mieszkaniowych. To zaś oznacza, iż dochód gospodarstwa domowego P. K. nie był ustalony prawidłowo. Do dochodu bowiem winna być doliczona kwota darowizny mieszkania. Powyższą decyzję P. K. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że darowizna mieszkania (w tym wypadku od rodziców) stanowi niewątpliwie przysporzenie majątkowe. Nie każde jednak przysporzenie może być uznane za przychód i dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jego wykładni nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od celu, któremu służy, a szczególności celu, któremu służy instytucja dodatków mieszkaniowych. Celem tym jest niewątpliwie wsparcie osób będących w trudnej sytuacji materialnej, których przez to nie stać na ponoszenie kosztów związanych z mieszkaniem, które jest podstawową potrzebą. Uprawnienie do tej formy wsparcia oparte jest o kryterium dochodowe gospodarstwa domowego, a nie o kryterium majątkowe. Zdolność do regulowania należności związanych z kosztami mieszkania zależy od zasobów finansowych, opartych na przypływach pieniężnych, a nie stanu majątkowego. Z tego względu okoliczności uzyskania prawa do mieszkania (w tym np. uzyskanie przychodu w postaci kredytu na jego zakup), nie powinny być brane pod uwagę przy ocenie sytuacji dochodowej rodziny ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy, choć nie wynika to wprost z cytowanego wyżej przepisu. W ocenie Sądu I instancji analiza tego przepisu w kontekście celu ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazuje, iż za dochód w jego rozumieniu uznawać należy jedynie takie uzyskiwane przez stronę świadczenia, zarówno pieniężne jak i w naturze (np. wszelkiego rodzaju deputaty), które zasilają budżet gospodarstwa domowego wpływając na jego sytuację dochodową, a tym samym zdolność finansową do poniesienia kosztów mieszkania. Darowizna mieszkania od osób najbliższych, mimo, iż stanowi przysporzenie majątkowe, na budżet gospodarstwa domowego w sensie jego wysokości nie wpływa. Nie zwiększa bowiem jego siły nabywczej i możliwości konsumpcyjnych, a te niewątpliwie miał na myśli ustawodawca określając kryterium dochodowe uprawniające do dodatku mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy, niezależnie od kwestii, czy fakt darowizny mieszkania znany był organowi w dacie wydania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego czy też stanowił okoliczność mu nieznaną, to nie powinno to mieć znaczenia dla ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Okoliczność ta nie posiada bowiem znaczenia prawnego dla ustalenia prawa do takiego dodatku. Reasumując uznano, iż w rozpatrywanej sprawie upatrując w darowiźnie mieszkania dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ dopuścił się naruszenia tego przepisu, a przez to bezzasadnie wznowił postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do tego dodatku za okres od 1 kwietnia do 30 września 2012 r. oraz w jego wyniku wydał zaskarżoną decyzję, odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do dodatku mieszkaniowego za wskazany okres. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości czterokrotności stawki minimalnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. przyjęcie że "darowizna mieszkania nie jest przychodem, lecz jest przysporzeniem majątkowym, które może być uznane za swoiste świadczenie w naturze w rozumieniu art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej". W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie uważa, iż Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że darowizna mieszkania jest przychodem wliczanym do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.). Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż błędnie ustaliły dochód skarżącego. Błąd polegał na wliczeniu do dochodu lokalu mieszkalnego, które skarżący uzyskał w drodze darowizny. Zdaniem Sądu art. 3 ust. 3 powołanej ustawy nie daje podstaw do sumowania wartości uzyskanej w drodze darowizny nieruchomości z dochodami osiąganymi przez skarżącego. Z treści art. 3 ust. 3 zd. 1 wynika, że dochodami na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Wprawdzie termin "wszelkie" ma charakter kwantyfikatora ogólnego, bo odnosi się do wszystkich, to w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o te, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Zatem zakres pojęciowy zwrotu "wszelkie" zostaje osłabiony w ten sposób, że musi obejmować wszystkie dochody, które uzyskać może podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy. W tej części przepisu ustawodawca wskazał wyłączenia przychodów nie podlegających wliczaniu do dochodu, przy czym wyliczenie to zostało ograniczone do konkretnych form, które ustawodawca wymienia. Zestawienie tych regulacji prowadzi do wniosku, że dochodem na użytek ustawy o dodatkach mieszkaniowych może być tylko przychód. Choć ustawodawca nie wskazuje co jest przychodem, to dla Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości stwierdzenie, że dochodem w rozumieniu tych przepisów nie jest sam majątek. Na taki sposób traktowania majątku wskazuje treść art. 3 ust. 4 ustawy, w którym nie posiadanie gospodarstwa rolnego decyduje o możliwości uzyskania dodatku, ale dochód który gospodarstwo przynosi. Reasumując stwierdzić należy, że przy określaniu dochodu uprawniającego na podstawie art. 3 ust. 3 zdanie 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do uzyskania dodatku mieszkaniowego należy uwzględnić wszystkie przychody, które na gruncie obowiązujących przepisów mogą być pomniejszane o koszty ich uzyskania oraz składkę na ubezpieczenie społeczne i chorobowe, a to oznacza, że nie wszystkie przychody faktycznie możliwe do uzyskania będą mogły być podstawą do ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o dodatek. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie 1 ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu 2 tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów nie podlegających wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu 1 terminu "wszelkie przychody", a jest tylko wskazaniem rodzajów świadczeń socjalnych, które nie mają wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy. W tej sytuacji nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.