II SA/Op 242/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 listopada 2012 r., Nr XXVIII/199/2012 w przedmiocie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Miejska w Strzelcach Opolskich uchwałą Nr XXVIII/199/2012 na sesji w dniu 28 listopada 2012 r. określiła szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawą prawną podjęcia przedmiotowej uchwały był przepis art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012, poz. 391 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W uchwale, m.in. w § 1 określono szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Strzelce Opolskie i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właścicieli nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 2 ust. 1 uchwały zobowiązano podmioty odbierające odpady komunalne do odbierania od właścicieli nieruchomości każdej ilości wytworzonych odpadów komunalnych, a w ust. 2 wskazano, że odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości będzie prowadzony zgodnie z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Opolskie. W § 10 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Strzelec Opolskich, wskazując w § 11, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj Opolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2013 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1571 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i ich zagospodarowania - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 6r ust. 3 ustawy rada gminy określa, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości oraz sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wojewoda wyjaśnił, że opisane powyżej elementy stanowią katalog otwarty, na co wskazuje użyte w przywołanym przepisie ustawy wyrażenie "w szczególności", lecz jednocześnie są to elementy obligatoryjne, do określenia których rada gminy została obowiązana, normując sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W opinii organu nadzoru, brak uregulowania przez radę gminy którejkolwiek kwestii wskazanej w powyższym przepisie ustawy jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wobec tego stwierdził, że w analizowanej sprawie Rada Miejska w Strzelcach Opolskich, pomimo istniejącego obowiązku, nie określiła częstotliwości odbierania odpadów od właściciela nieruchomości. W kwestionowanej uchwale ustalono jedynie ilość odpadów odbieranych bezpośrednio od właścicieli nieruchomości (§ 2 pkt 1) a w pozostałych kwestiach odwołano się do Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Opolskie, dlatego taka regulacja nie czyni zadość wymaganiom stawianym kwestionowanej uchwale przez art. 6r ustawy. Organ nadzoru podkreślił, że podejmując akty prawa miejscowego, jaką niewątpliwie jest kwestionowana uchwała, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać postanowienia zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego określonego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały w stopniu znamionującym istotne naruszenie prawa i w efekcie uzasadniającym konieczność stwierdzenia nieważności takiego "niezupełnego" aktu w całości. Zdaniem organu nadzoru, uchwały zawierające normy powszechnie obowiązujące, powinny być czytelne i zrozumiałe dla mieszkańców, a zatem wszystkie istotne unormowania powinny wynikać z ich treści, bez konieczności odsyłania do innych bliżej nie sprecyzowanych aktów prawnych. Dostrzegł, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego z prawem luzu interpretacyjnego. Ponadto, w ocenie Wojewody, treść przedmiotowej uchwały będzie miała wpływ na specyfikację istotnych warunków zamówienia przy przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz treść umowy zawieranej z przedsiębiorcą wyłonionym w drodze przetargu. W związku z tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi wykazać się szczególną starannością i dokładnością przy redagowaniu zapisów takiego rodzaju uchwały. Wszystkie elementy wskazane w upoważnieniu ustawowym art. 6r ust. 3 ustawy powinny być określone jasno i precyzyjnie, a mieszkańcy gminy nie powinni mieć żadnych wątpliwości co do tego jaki zakres usług objęty jest uiszczaną przez nich opłatą, stąd też rada gminy powinna uregulować niezbędne minimum wskazane w ustawie. Zdaniem organu, przytoczone argumenty uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Gmina Strzelce Opolskie wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Zdaniem Gminy, zarzut istotnego naruszenia prawa jest wewnętrznie sprzeczny, ponieważ z jednej strony Wojewoda twierdzi, że niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę stanowi istotne naruszenie prawa, z drugiej natomiast strony wskazuje, że uchwały zawierające normy powszechnie obowiązujące nie powinny odsyłać do innych, bliżej nie sprecyzowanych aktów prawnych. Podczas gdy wbrew twierdzeniom skarżącego zapis kwestionowanej uchwały nie odsyła do bliżej nie sprecyzowanego aktu, ale do konkretnego aktu prawnego, tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie (§ 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały), prawidłowo opublikowanego i stanowiącego przepis prawa miejscowego. Gmina podkreśliła, że takie działanie legislacyjne jest zgodne z zasadami techniki prawodawczej ustalonymi rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908). Poza tym dostrzegła, że paradoksalnie argumentacja skarżącego przemawia za słusznością przyjętego przez Gminę rozwiązania, które nie powiela w innym, nowym akcie prawnym spraw już wcześniej unormowanych aktem prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Strzelce Opolskie tj. zapisami Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Opolskie z dnia 30 października 2012 r. (rozdział 4 "Częstotliwość i zasady usuwania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych"), który został zastąpiony Uchwałą Nr XXXI/236/2013 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Opolskie (także rozdział 4 przywołanej Uchwały). Poza tym, w ocenie Gminy, literalna interpretacja zaprezentowana w skardze, bez systemowej oceny całej prawnej regulacji gospodarki odpadami może doprowadzić do uchwalenia dwóch odrębnych aktów prawnych, w sposób różny ustalających "częstotliwość odbierania odpadów komunalnych" raz na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3, drugi raz na podstawie art. 6r ust. 3 tej samej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadto stosownie do treści art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607) wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie. Z tym przepisem korespondują uregulowania zawarte w art. 147 § 1 P.p.s.a. poddające kognicji sądu administracyjnego uchwały i akty organów jednostek samorządu terytorialnego Stosownie do przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594), dalej zwanej u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., który przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa" w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. W niniejszej sprawie wypada przypomnieć, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w związku z art. 94, wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm. - dalej zwaną także ustawą). Należy przypomnieć, że zaskarżona uchwała Nr XXVIII/199/2012 Rady Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania podjęta została na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Przepis ten zobowiązuje radę gminy do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami, komunalnymi, wyliczającej dalej zakresy regulacji a to: ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów od właściciela nieruchomości, sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wskazane powyżej elementy stanowią katalog otwarty, na co wskazuje użyte w przywołanym przepisie ustawy sformułowanie "w szczególności". Jednocześnie są to elementy obligatoryjne, do uregulowania których rada gminy została zobowiązana w akcie regulującym sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przyjdzie odnotować, że ocenę legalności zaskarżonej uchwały, zarówno na tle tak sformułowanej delegacji ustawowej, jak i ze względu na przedstawioną argumentację Gminy w odpowiedzi na skargę, należy rozpocząć od przywołania treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, według którego rada gminy uchwala regulamin, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Porównanie i analiza tych dwóch przepisów w sposób oczywisty wskazuje, że każdy z nich ma innego adresata. Artykuł 4 ust. 2 pkt 3 ustawy skierowany jest do wytwórców tych odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i odnosi się do częstotliwości oraz sposobu pozbywania się odpadów (...), zaś art. 6r ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. W świetle powyższej konstatacji stanowisko Gminy, że brak uregulowania w zaskarżonej uchwale tej kwestii podyktowane było zasadą niepowielania "w innym, nowym akcie prawnym spraw już wcześniej unormowanych aktem prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Strzelce Opolskie (...)", jest nietrafne. Omówione przepisy nie powodują takiej sytuacji, o czym świadczy ich literalna interpretacja, co więcej ostatnio wymieniony przepis wskazuje, że w uchwale, wydanej na jego podstawie, powinna zostać określona ilość odpadów, jak też częstotliwość ich obioru od właściciela nieruchomości. I te elementy muszą się znaleźć właśnie w tym akcie, by gmina nie naraziła się na zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej. Z lektury zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska w Strzelcach Opolskich nie określiła częstotliwości odbierania odpadów od właściciela nieruchomości. W kwestionowanej uchwale ustalono jedynie ilość odpadów odbieranych bezpośrednio od właścicieli nieruchomości (§ 2 pkt 1), zaś w pozostałych kwestiach odwołano się do Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Opolskie. Taka regulacja nie czyni zadość wymaganiom stawianym uchwale w świetle art. 6r ust. 3 ustawy. Stąd należy podzielić stanowisko Wojewody, że brak uregulowania przez radę gminy którejkolwiek kwestii wskazanych w powyższym przepisie ustawy jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego w kwestionowanej uchwale jest zatem sprzeczne z prawem i rażąco narusza dyspozycję art. 6r ust. 3 ustawy i nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Z tych względów, na mocy art. 147 § 1 i art. 152, należało orzec, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4