II SA/Po 853/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. i J. K. na działalność Wójta Gminy G. w przedmiocie naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; postanawia odrzucić skargę. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. B. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na działania Wójta Gminy G. w zakresie naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz skargę na bezczynność Rady Gminy G. w przedmiocie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga na bezczynność Rady Gminy G. otrzymała sygnaturę II SAB/Po 94/13. Skargę na działalność Wójta Gminy G. zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Po 853/13 i stanowi przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucili Wójtowi Gminy G. naruszenie art. 17 pkt 11-14 i art. 17 pkt 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie procedowania nad projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowej usługowej we wsi G. dz. nr [...], w brzmieniu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach [...] listopada – [...] grudnia 2012 r. Wskazali, że procedura planistyczna trwała w tym przypadku cztery lata, nie zgłoszono żadnych wniosków, a następnie uwag do planu, zatem nie było podstaw do dokonywania jakichkolwiek zmian w projekcie planu i powtarzania procedury planistycznej. Tymczasem w planie sesji w dniu [...] maja 2013 r. ujęty został projekt planu w zmienionym brzmieniu, uwzględniającym wnioski, które wpłynęły po terminie. Obowiązkiem Wójta, zdaniem skarżących, było przedłożenie Radzie Gminy projektu planu wraz z załącznikami w brzmieniu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach [...] listopada – [...] grudnia 2012 r., a nie dokonywanie zmian w projekcie planu. Wskazując na powyższe nieprawidłowości skarżący wnieśli o stwierdzenie naruszenia procedury uchwalenia planu i wyznaczenie terminu poddania pod głosowanie projektu uchwały w brzmieniu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach [...] listopada – [...] grudnia 2012 r. Skarżący wnieśli ponadto o nakazanie Wojewodzie [...] czynności nadzorczych wobec organów Gminy G. Skargę oparto na art. art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący podali, że pismem z dnia 27 maja 2013 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] czerwca 2013 r., wezwali Radę Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Do skargi nie załączono dokumentów potwierdzających to twierdzenie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 12 sierpnia 2013 r. wezwaniem dnia 16 sierpnia 2013 r. Sąd zobowiązał Wójta Gminy G. do nadesłania wezwania do naruszenia prawa, na które skarżący powołują się w skardze oraz do udokumentowania, w jakiej dacie przedmiotowa skarga została wniesiona. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Wójt Gminy G. nadesłał uwierzytelnione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2013 r. oraz własne oświadczenie, w którym podał, że według jego wiedzy skarga wpłynęła do siedziby Urzędu w dniu 18 lipca 2013 r. Do pisma załączył uwierzytelnioną kserokopię pierwszej strony skargi z prezentatą jej wpływu w dniu 18 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 – dalej: u.s.g.) wymaga spełnienia określonych prawem warunków formalnych, a jej skuteczność zależy od wystąpienia ustanowionych w nim przesłanek materialnych. Do przesłanek formalnych należy poprzedzenie skargi wniesieniem do organu, który podjął kwestionowany akt wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżonym aktem i bezskuteczność tego wezwania oraz złożenie skargi do sądu z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.). Do materialnych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, tak aby wniesienie skargi było skuteczne, należy zaliczyć podjęcie zaskarżonego aktu przez organ gminy (uchwały lub zarządzenia) w sprawie z zakresu administracji publicznej, istnienie po stronie skarżącego legitymacji procesowej do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu oraz obiektywne zaistnienie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione zarówno warunki formalne, jak i materialne do skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w toku postępowania przed właściwym organem. Z kolei w art. 101 ust. 1 u.s.g. ustawodawca przyznaje każdemu, kogo interes prawnym lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, prawo ich zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być skierowane do właściwego organu, czyli tego, który wydał zaskarżony akt lub którego działanie jest kwestionowane. Celem tej regulacji jest umożliwienie organowi administracji publicznej dokonania odpowiedniej korekty, bez potrzeby wszczynania postępowania przed sądem administracyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do rozważanej sprawy, należy zauważyć, że skarga B. i J. K. wniesiona została z pominięciem wyczerpania wskazanego środka zaskarżenia. Adresatem wezwania z dnia [...] maja 2013 r. była bowiem Rada Gminy G., a nie Wójt Gminy G., któremu skarżący w tej sprawie stawiają zarzut naruszenia ich interesu prawnego w wyniku naruszenia procedury planistycznej. W rezultacie uznać należało, że procedura o jakiej mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., nie została prawidłowo zainicjowana, wobec czego nie można uznać, że doszło do wyczerpania środków zaskarżenia. Skoro skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia, to skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Analizując natomiast skargę pod kątem spełnienia przesłanek materialnoprawnych, Sąd ma na uwadze, że skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101a ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W ocenie Sądu zarzuty skargi nie pozwalają uznać, iż możliwe jest jej wywiedzenie w oparciu o powołane przepisy. Skarżący zarzucili Wójtowi Gminy G. naruszenie zasad procedowania nad projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnienie wniosków (uwag) zgłoszonych w ich ocenie po terminie, wycofanie z sesji punktu procedowania nad uchwałą w wersji po raz pierwszy wyłożonej do publicznego wglądu i w konsekwencji nie przedstawienie Radzie do uchwalenia projektu planu miejscowego w tym brzmieniu. Skarga nie dotyczy zatem uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a sprowadza się do kwestionowania czynności podejmowanych przez organ wykonawczy gminy w ramach procedury planistycznej, prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 – dalej jako: u.p.z.p.). Kolejne etapy procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w art. 17 powołanej ustawy. Przepis ten nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określone obowiązki, których wykonanie umożliwia przystąpienie do kolejnych etapów prac nad planem. Z przepisów u.p.z.p. nie wynika możliwość kwestionowania poszczególnych etapów w procedurze planistycznej. Przystąpienie do kolejnych etapów nie wymaga wydania przez ten organ zarządzeń w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jak również nie jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegającym zaskarżenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu w tym trybie podlegają wyłącznie takie akty z zakresu administracji publicznej, które zawierają w sobie element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający (za: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją Pawła Chmielnickiego Komentarze LexisNexis Wyd. 4 W-wa 2010 str. 805). Z kolei regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. ma zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej czynności z zakresu administracji publicznej. Czynności, o jakich mowa w art. 101a ustawy o samorządzie, to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym również aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy), określającym obowiązki organu gminy. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga zatem ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek określonego działania organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (za: M. Rzążewską "Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1997; str. 70 – Lex Komentarz do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym). Z przepisów u.p.z.p., które kompleksowo regulują procedurę planistyczną, nie wynika uprawnienie do żądania przystąpienia przez organ wykonawczy gminy do kolejnych etapów prac nad planem miejscowym oraz do podjęcia przez radę gminy określonej uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. A contrario, w sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość (a nie obowiązek) podjęcia określonej uchwały, nie jest dopuszczalne oparcie skargi na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Możliwość taka nie występuje także w sytuacji, gdy poprzez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszone zostałyby prawa skarżących, co skarżący w niniejszej sprawie wywodzą. Mając na uwadze zarzuty skargi wskazać należy, iż w aktualnym stanie prawnym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegałaby wyłącznie uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrolując prawidłowość takiej uchwały sąd administracyjny ocenia, czy zachowane zostały wymogi proceduralne wymagane dla procedowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a określone przepisami u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W konsekwencji uznać należało, że przedmiotowa skarga, jako nie podlegającą właściwości sądu administracyjnego, również z tej przyczyny podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p. p. s. a. Stąd postanowiono, jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak