VII SA/Wa 1159/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. skargi I. K., P. K., J. Z., A. Z. i A. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. (DOA/ORZ/[...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. K., P. K., A. A., J. Z. i A. Z. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]), odmawiającą stwierdzenia, nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. i A. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i szamba szczelnego (10 m3), przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], obr. [...]) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ podał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, tak jak w postępowaniu zwyczajnym w tym przedmiocie, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.J, dalej P.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony do: inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z przepisu prawa materialnego, dają prawo strony w tego rodzaju postępowaniu. Następnie organ stwierdził, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wskazał, że I. i P. K. wywodzą swój interes prawny z tytułu współwłasności działki nr ew. [...] przy ul. [...]; A. A. z prawa własności działki nr ew. [...] przy ul. [...], natomiast J. Z. i A. Z. z tytułu współwłasności działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...]. Ponadto, ww. osoby są współwłaścicielami działki stanowiącej drogę nr ew. [...] przy ul. [...]. Natomiast z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowany na działce nr ew. [...] budynek (o wys. 8,12 m) oddalony jest od granic: dz. [...] o ok. 18,5 m; dz. [...] o ok. 8 m, dz. [...] o ok. 8 - 9,5 m; dz. [...] o ok. 14 m, a szambo: dz. [...] o ok. 36,5 m, dz. [...] o ok. 16 m, dz. [...] o ok. 12,5 m, dz. [...] o ok. 13 m. W ocenie organu obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działek wnioskodawców, bowiem nie powoduje jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczeń w ich zagospodarowaniu, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Inwestycja nie ogranicza również dostępu do mediów, do drogi publicznej, nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej i nie powoduje ponadnormatywnych emisji zanieczyszczeń. Organ podał, że należąca do skarżących i inwestorów działka nr ew. [...] nie jest działką budowlaną, bo stanowi drogę wewnętrzną. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) mają zastosowanie tylko do działek budowlanych. Dodał, że ewentualne skutki realizacji inwestycji np. zwiększenie intensywności korzystania z działki nr ew. [...] mają charakter faktyczny i jako takie nie należą do kategorii interesu prawnego. Nadto, wnioskodawcy nie wykazali, że ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Konkludując organ stwierdził, że merytoryczne zarzuty odwołania pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożyli P. K., I. K., A. Z., J. Z. i A. A. i wnosząc ojej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. art. 3 pkt 20 P.b. przez nieuznanie skarżących za strony postępowania, mimo że są właścicielami nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie nieważności decyzji z dnia 25 sierpnia 2011 r.; a także nierozstrzygnięcie sprawy co do meritum, 3) art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, poprzez arbitralne oceny i błędną wykładnię przepisów opartą na niejasnych przesłankach oraz pobieżne rozważenie, w szczególności oceny interesu prawnego stron, pominięcie oceny stanu faktycznego takich jak własność, w szczególności drogi prywatnej mimo podniesienia tych okoliczności. W ocenie skarżących organ błędnie uznał, że sporny obiekt nie wkracza w obszar oddziaływania działek nr [...], [...], [...] i [...], nie powoduje uciążliwości lub ograniczeń w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z ww. działek, wynikających z przepisów prawa. Działka nr [...] stanowi bowiem obszar oddziaływania, wobec wprowadzenia ograniczeń prawnych przez komunikację z drogą (np. wjazdu). Są to okoliczności o charakterze obiektywnym, oczywistym i realnym, pominięte przez organ. Skarżący zarzucili, że projekt jest sprzeczny z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy w zakresie komunikacji. Pkt. 1.5 decyzji "Warunki obsługi w zakresie komunikacji", który stanowi, że obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać od ul. [...]. Inwestor dysponuje decyzją z dnia [...] października 2009 r. wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu do działki nr ew. [...] w docelowych liniach rozgraniczających ul. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, iż obsługa ta odbywać się będzie z ul. [...] przez działkę nr ew. [...] stanowiącą prywatną drogę wewnętrzną, której inwestor jest współwłaścicielem. Obsługa komunikacyjna przez działkę nr ew. [...] prowadziłaby zatem do konieczności zmian, choćby wybudowania nowych wjazdów i zjazdów etc., co przekracza zakres zwykłego zarządu, niezależnie od sprzeczności z decyzją lokalizującą zjazd od ulicy [...], co także stanowi o interesie prawnym skarżących i wymaga ich zgody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalejppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania, w tej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy osoba występująca z takim wnioskiem posiada legitymację, to jest interes prawny do wszczęcia postępowania. Dodać należy, że przymiot strony podlega badaniu w każdym stadium postępowania, a zatem również w postępowaniu odwoławczym. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie pozwalają organowi przejść do merytorycznego rozpoznania wniosku i rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku gdy organ ustali brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony, wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne. W sytuacji, gdy już z samego żądania wszczęcia postępowania w sposób oczywisty wynika, że podmiot wnoszący to żądanie nie ma interesu prawnego, organ winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia czynności ustalenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku stanowią podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, LEX nr 209119). Podstawową kwestią, podlegającą ocenie w pierwszej kolejności była zatem legitymacja skarżących do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., udzielającej pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji. W zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniono, że w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, stronami powinny być strony postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA z 15 września 2000 r., IV SA 2328/99). Przepisem, w oparciu o który określa się strony postępowania w sprawach, których przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, jest art. 28 ust. 2 P.b. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami takich postępowań są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy. Przez obszar ten w ww. przepisie uznaje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu. Innymi słowy, aby uznać właściciela (współwłaściciela) określonej nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości (również w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji) należy ustalić, czy nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami takimi mogą być - na przykład - przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które mogą określać ograniczenia w sposobie zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Tak więc jedynie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia. W konsekwencji ograniczenia, które nie wynikają z przepisów prawa nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. W takiej sytuacji istnieje bowiem jedynie interes faktyczny, a więc nie chroniony przez prawo. Jak wynika z akt sprawy I. i P. K. są współwłaścicielami działki nr ew. [...] przy ul. [...]; A. A. jest właścielką działki nr ew. [...] przy ul. [...], a J. Z. i A. Z. współwłaścicielami działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...]. Skarżący upatrują swojego interesu prawnego przede wszystkim w ograniczeniu w korzystaniu i konieczności zmian na działce nr ew. [...] stanowiącej prywatną drogę dojazdową do działek wnioskodawców oraz działki inwestycyjnej nr ew. [...] pozostającej we współwłasność m.in. skarżących i inwestorów. Działki [...] [...] [...] nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną, bowiem oddziela je działka nr [...]. Fakt ten wprawdzie nie przesądza sam w sobie o braku przymiotu strony, bowiem ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w świetle aktualnego orzecznictwa, nigdy nie ograniczała się tylko do ochrony interesów właścicieli działek graniczących z działkami inwestycyjnymi. Niemniej w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Ustalone przez organ odległości inwestycji od działek o nr ew. [...], [...] [...], nie powodują ograniczeń w ich zagospodarowaniu, wynikających z konkretnych przepisów prawa materialnego, w tym wyżej powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnosząc się natomiast, do ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...], która stanowi prywatną drogę dojazdową do wyżej wymienionych działek, należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że skarżący posiadają jedynie interes faktyczny w tym zakresie, a więc taki, który nie korzysta z ochrony na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego o współwłasności (art. 195, 199 i 206 k.c.) skarżący, jak każdy ze współwłaścicieli, są uprawnieni do posiadania rzeczy wspólnej w takim zakresie, jaki nie wyłącza takiego samego posiadania innych współwłaścicieli, a więc posiadania wespół z nimi. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale Całej Izby Cywilnej z 28 września 1963 r., III CZP 33/62 (OSNCP 1964, Nr 2, poz. 22) "Takie obiekty jak wspólna droga mogą być współposiadane w taki sposób, że każdy ze współwłaścicieli korzysta wprawdzie z całej rzeczy wspólnej, ale niezależnie od tego korzystania przez pozostałych współwłaścicieli. Korzystanie przez jednego ze współwłaścicieli nie ogranicza więc w takim samym korzystaniu pozostałych uprawnionych współwłaścicieli". Podnoszona w skardze potencjalna intensyfikacja korzystania z działki drogowej nr ew. [...], nie spowoduje zatem ograniczenia w dotychczasowym sposobie jej zagospodarowania. W tym stanie rzeczy, ustalenia organu odwoławczego w opisanym zakresie Sąd ocenił jako prawidłowe. Niemniej uszło uwadze Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że działka nr ew. [...] należąca do J. Z. i A. Z. od strony południowej graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...]. Organ nie dokonał niezbędnej oceny, czy sporna inwestycja nie powoduje ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Wobec powyższego, Sąd nie przesądza o trafności bądź bezzasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne. Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem zbadanie, czy działka nr ew. [...] nie leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ ustali w szczególności, czy usytuowanie szamba o podanej pojemności w odległości 12, 5 m od granicy z działką nr ew. [...] nie narusza § 36 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych tj. czy prawidłowa jest odległość pokrywy i wylotów wentylacji od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W tym zakresie za zasadny uznać należało zarzut skargi dotyczący naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7 i 8 kpa. Doszło przy tym do uchybienia zasadom wynikającym z art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na koniec dodać należy, że - wbrew zarzutom skargi - formalny charakter zaskarżonej decyzji obligował organ do pominięcia kwestii podnoszonych przez skarżących dotyczących meritum sprawy. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 152 ppsa, orzekł jak w pkt I i II wyroku.