IV SA/Wa 1604/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności w części uchwały w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - oddala skargę - W dniu [...] kwietnia 2013 r. Rada Miejska w P. (dalej "Rada Miejska") wydała uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości, położonych na terenie Gminy P. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]. (dalej "Kolegium") orzekło o nieważności uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r. w części, tj. § 3 i poz. 42 - 46, 92 załącznika Nr 1 i poz. 29 - 34, 80 załącznika Nr 2 do tej uchwały. Kolegium wskazało, że § 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej jako dokument potwierdzający dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałych wskazuje fakturę za zużycie wody, pomimo iż wybraną metodą ustalania opłaty od mieszkańców Gminy jest liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W związku z tym weryfikacja danych, zawartych w deklaracji, nie może odbywać się za pomocą innej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odniesieniu do § 3 pkt. 2 uchwały Rady Miejskiej Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 6n ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), na podstawie którego gmina jest uprawniona do określenia wykazu dokumentów, potwierdzających dane, zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Kolegium w § 3 pkt. 2 Rada Miejska nie określiła wykazu dokumentów, ich rodzaju, a jedynie okoliczności, jakie mają one potwierdzać, dlatego też przedmiotowe postanowienie uchwały narusza art. 220 § 1 pkt. 2 lit. a) k.p.a. Zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej do organu gminy składane są wnioski o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, o zmianę wpisu, zawieszenie, wznowienie oraz wykreślenie. Organ gminy jest też zobowiązany do przesłania wniosku przedsiębiorcy do CEIDG. Nie może więc żądać składania dokumentów zdarzeniach, których ustalenie jest możliwe przez organ na podstawie posiadanych przez niego danych. Kolegium wskazało, że postanowienia, zawarte w obu wzorach deklaracji, a dotyczące informacji o rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, o liczbie odpowiednio: pracowników, uczniów/dzieci w szkole, przedszkolu, miejsc konsumpcyjnych w lokalu gastronomicznym/stołówce, łóżek w hotelu, pensjonacie itd., wykraczają poza delegację zawartą w art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Kolegium uznało, że objaśnienia do wzoru deklaracji tj. do pkt 5 (załącznika Nr 1) i do pkt 3 (załącznika Nr 2) ustalają minimalną ilość odpadów, za jaką właściciel będzie ponosił opłatę. Kolegium zwróciło również uwagę na brak podstaw prawnych do żądania kopii uprzednio zawartej umowy na odbieranie odpadów komunalnych, gdyż 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw dotyczy sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, który ma zawartą umowę na odbiór odpadów, korzysta ze zwolnienia od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pobieranej przez gminę, a okres tego zwolnienia nie może trwać dłużej niż do 30 czerwca 2013 roku. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Gminie P. będzie obowiązywała od 1 lipca 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosła Gmina P., zarzucając jej naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) w związku z art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz w związku z art. 220 § 1 pkt 2 lit. a k.p.a. i w związku z art. 26 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zdaniem skarżącego, dokonując oceny uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kolegium powinno było uwzględnić cel, któremu służyć mają deklaracje składane przez mieszkańców, tj. konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei co do objaśnień do poszczególnych pozycji we wzorze deklaracji, mają one jedynie charakter informacyjny, nie ustalają minimalnej liczby pojemników. Gmina wskazała także, że o ile dane o przedsiębiorcach, będących osobami fizycznymi, są w jej dyspozycji w związku z wnioskami składanymi do CEIDG, nie można tego powiedzieć o przedsiębiorcach będących osobami prawnymi, których obejmuje obowiązek wpisu do KRS. Dlatego też nie jest możliwe ustalenie koniecznych danych, dotyczących przedsiębiorców niebędących osobami fizycznymi w oparciu o gminne ewidencje czy rejestry. Skarżący zakwestionował także zarzut Kolegium co do naruszenia przez uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, który posługuje się pojęciem: "wykaz dokumentów". Zdaniem Gminy nie można dokonywać wykładni przywołanego przepisu w sposób czysto literalny. Przedmiotowe dokumenty mają potwierdzać dane, zawarte w deklaracji. W przypadku przedsiębiorców, ze względu na ich zróżnicowanie pod względem organizacyjnym i prawnym, nie sposób wymienić wszystkich dokumentów obejmujących zmiany, wymienione § 3 pkt. 2 uchwały Rady Miejskiej. Przedmiotowy katalog wymaganych uchwałą dokumentów jest zamknięty, co oznacza, że przedsiębiorcy zobowiązani są do składania wyłącznie tych dokumentów, które obejmują jednoznacznie skonkretyzowane w § 3 pkt. 2 uchwały zdarzenia. Gmina wskazała dodatkowo, że uchwała w sprawie wzoru deklaracji ustaliła termin ich składania na dzień 31 maja 2013 r.( zatem w okresie, gdy jeszcze obowiązywały indywidualne umowy na odbiór odpadów. Ustawodawca w art. 11 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz niektórych innych ustaw jednoznacznie stwierdził, iż na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek dołączenia do pierwszej deklaracji kopii umowy na odbieranie odpadów. Jednocześnie nie była jeszcze w sposób jednoznaczny ustalona kwestia obowiązywania indywidualnych umów na odbiór odpadów po dniu 1 lipca 2013 roku (tj. czy wygasają one z mocy prawa, czy winny być wypowiedziane lub rozwiązane w drodze porozumienia stron). Złożenie zatem kopii obowiązujących umów było zgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, przedstawioną w zaskarżonej uchwale z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga musiała zostać oddalona. Rację miało Kolegium RIO w W., orzekając o nieważności § 3 i poz. 42-46, 92 § 2 załącznika Nr 1 oraz poz. 29-34, 80 załącznika Nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...].04.2013r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy P. Sąd podziela stanowisko organu, że doszło do istotnego naruszenia art. 6 n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2012 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy P., art. 11 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 1.07.2011 o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 152, poz. 897 ze zmianami) oraz art. 220 § 1 pkt 2 lit a k.p.a w związku z art. 26 ust. 2 i ust. 4 ustawy o samorządzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 201 Or. Nr 220, poz. 1447 ze zmianami). Sąd za trafne uznaje stanowisko Kolegium, że przepisy prawa miejscowego stosowane przez radę gminy powinny być jasne i przejrzyste, tak aby ich stosowanie nie mogło być dowolnie interpretowane. Przepisy, których nieważność orzekł organ, faktycznie zostały sformułowane w sposób tak dalece niezrozumiały, że w istocie uniemożliwiają ich zastosowanie przez podmioty, do których są skierowane. Należy bowiem pamiętać, że adresatami przepisów prawa miejscowego, o których mowa, są mieszkańcy Gminy P. Nie mają oni obowiązku znajomości zasad wykładni przepisów, lecz mają obowiązek dostosowania się do przepisów prawa miejscowego, obowiązujących na ich terenie. Rada Gminy nie może uniemożliwiać stosowania przepisów prawa miejscowego przez jego formułowanie w sposób budzący daleko idące wątpliwości, nawet dla prawników, nie mówiąc już o nie będących profesjonalnymi prawnikami mieszkańcach Gminy P. Jak trafnie zauważyło Kolegium § 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej jako dokument potwierdzający zawarte w deklaracji dane o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałych wskazuje fakturę za zużycie wody, pomimo iż wybraną metodą ustalania opłaty od mieszkańców Gminy jest liczba mieszkańców, zamieszkujących daną nieruchomość. Weryfikacja danych, zawartych w deklaracji, nie może odbywać się za pomocą innej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w § 3 pkt. 2 Rada Miejska nie określiła wykazu dokumentów, potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ich rodzaju, a jedynie okoliczności, jakie mają one potwierdzać. Uprawnienie gminy do określenia wykazu dokumentów, potwierdzających dane zawarte w deklaracji, wynika z art. 6n ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Postanowienie § 3 pkt. 2 uchwały narusza art. 220 § 1 pkt. 2 lit. a) k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli jest to możliwe do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów i innych danych. Zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej do organu gminy składane są wnioski o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, o zmianę wpisu, zawieszenie, wznowienie oraz wykreślenie. Organ gminy jest też zobowiązany do przesłania wniosku przedsiębiorcy do CEIDG. Zasadna jest więc konstatacja Kolegium, że Gmina nie może żądać składania dokumentów zdarzeniach, których ustalenie jest możliwe przez organ na podstawie posiadanych przez niego danych. Zasadnie Kolegium zarzuciło, że postanowienia, zawarte w obu wzorach deklaracji, a dotyczące informacji o rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, o liczbie odpowiednio: pracowników, uczniów/dzieci w szkole, przedszkolu, miejsc konsumpcyjnych w lokalu gastronomicznym/stołówce, łóżek w hotelu, pensjonacie itd., wykraczają poza delegację zawartą w art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Zdaniem Sądu rację miało Kolegium, zwracając uwagę na brak podstaw prawnych do żądania kopii uprzednio zawartej umowy na odbieranie odpadów komunalnych, gdyż 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw dotyczy sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, który ma zawartą umowę na odbiór odpadów, korzysta ze zwolnienia od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pobieranej przez gminę, a okres tego zwolnienia nie może trwać dłużej niż do 30 czerwca 2013 roku, natomiast opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Gminie P. będzie obowiązywała od 1 lipca 2013 r. Mając na uwadze trafność zaskarżonej uchwały Kolegium, Sąd orzekł jak w sentencji , na podstawie art. 151 P.p.s.a