II OSK 1039/12

Dnia 3 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 3 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1267/11 w sprawie ze skargi U. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi U. S.A. z siedzibą w K. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] września 2009 r. udzielającej P.K. i P.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami zdrowia, odnowy biologicznej, handlu i gastronomii wraz z wewnętrzną komunikacją na terenie działki ewidencyjnej nr 1 położonej w obrębie m. Krynica-Zdrój. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia, na wniosek U. S.A., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku U. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie jest stroną przedmiotowego postępowania stosownie do regulacji zawartych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Spółka jest bowiem właścicielem działek o nr ew. 2 i 3, które to działki nie sąsiadują bezpośrednio z działką o nr ew. 1 – objętą inwestycją. Pomiędzy działką o nr ew. 1, a działkami wnioskodawcy o nr ew. 2 i 3 znajduje się działka drogowa – ul. P. Organ podkreślił, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na jej usytuowanie w stosunku do działek wnioskodawcy, wysokość oraz charakter planowanego budynku nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej spółki. Organ wyjaśnił także, że przymiot strony nie przysługuje spółce w związku z art. 73 i art. 27a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), gdyż obowiązki wnioskodawcy wynikające z faktu eksploatacji wód pozostają bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Przymiot strony nie wynika również z faktu nałożenia na spółkę uchwałą Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 30 sierpnia 2007 r. nr XI/71/07 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krynica-Zdrój 32 (2) – działka Nr 1471 przy ul. Świdzińskiego (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 766, poz. 5057) obowiązku uzgodnienia zakresu prac ziemnych przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka U.zarzucając organowi naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 tej ustawy w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz naruszenie art. 156 w związku z art. 28 k.p.a. Spółka podkreśliła, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu należy określać indywidualne i nie należy ograniczać go do granic geodezyjnych działki. Wskazała, że należące do niej działki oddziela od inwestycji wąski pas drogowy oznaczony jako odrębna działka ewidencyjna, przy czym asfaltowy pas drogowy nie ogranicza zakresu oddziaływania wielopiętrowego budynku usługowego. Ponadto podkreśliła, że planowany budynek oddziałuje na jej nieruchomość w ten sposób, że ogranicza możliwość wydobycia z odwiertów wód leczniczych "[...]" oraz "[...]", czyli zmienia dotychczasowy sposób korzystania z należących do spółki działki. Budynek ten poprzez zbyt dużą głębokość fundamentów oddziałuje bezpośrednio na podziemną zlewnię źródła "[...]" i instalacje odwiertów umieszczone pod powierzchnią ziemi. Zdaniem skarżącej oddziaływanie podziemne na gospodarkę wód gruntowych zostało w niniejszej sprawie niezasadnie pominięte. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że wymienione wyżej decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku organu samo zachowanie odległości wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) czy też brak ograniczeń dopływu światła dziennego nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie planowanego obiektu nie wykracza poza teren nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje bowiem podstaw do zawężającego rozumienia tego pojęcia. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiując pojęcie oddziaływania odsyła do przepisów odrębnych, do których należy zaliczyć nie tylko rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ale i przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, przepisy Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego itp. Zaś organ odmawiając skarżącej spółce przyznania przymiotu strony nie przeprowadził analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji w tym kontekście. Sąd podkreślił także, że brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno bowiem nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu określając krąg osób posiadających przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy mieć również na względzie przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, zgodnie z którym obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w R., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż U. S.A. może posiadać przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przyczyny skutkujące nieważnością postępowania. Granice skargi kasacyjnej określają, między innymi jej podstawy, to jest wskazane w tej skardze naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może wyłącznie badać (oprócz przyczyn nieważnościowych), czy rzeczywiście doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji do naruszenia wskazanych konkretnie przepisów prawa. Jednocześnie NSA nie może z urzędu podejmować badań w celu stwierdzenia, czy w postępowaniu tym nie doszło także do naruszenia innych przepisów, niewskazanych w skardze kasacyjnej. Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na to, iż rozpoznawana w tym postępowaniu skarga kasacyjna została oparta wyłącznie o zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez błędną wykładnię tego przepisu. Błędna wykładnia to "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (por. H. Knysiak-Molczyk: "Skarga kasacyjna", s. 225, Warszawa 2008). Przyjmując takie rozumienie tej podstawy kasacyjnej należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał w treści zaskarżonego wyroku całkowicie trafnej i w pełni uzasadnionej a nadto zgodnej z ukształtowanym już orzecznictwem sądowym wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazującego kto jest stroną postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę. Wykładnia ta została powiązana z prawidłową również wykładnią przepisu art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy, definiującego ustawowe pojęcie "obszar oddziaływania obiektu". Sąd trafnie wskazał, iż sam fakt braku szkodliwego oddziaływania obiektu budowlanego na inną nieruchomość, podobnie jak budowa tego obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie wyklucza tego, iż nieruchomość ta znajduje się w obszarze jego oddziaływania. Również brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać, iż jedna z nich nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego usytuowanego na drugiej. Sąd przekonywująco wskazał, iż istotne z punktu widzenia treści omawianych przepisów jest to, czy w otoczeniu obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie obowiązujących przepisów obowiązują – zgodnie z tymi przepisami – ograniczenia w sposobie zagospodarowania innej nieruchomości. Wyznaczenie tak analizowanego obszaru powinno przy tym nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Takie, właściwe rozumienie "obszaru oddziaływania obiektu" wpływa też na prawidłową wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w pełni prawidłowej wykładni wskazanych przepisów a skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia prawa. Dlatego podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.