VII SA/Wa 1267/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Uzdrowiska K. S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Uzdrowiska K. S.A. w K. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) odmówił wszczęcia, na wniosek Uzdrowiska K. S.A., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2009r. Nr [...], udzielającą P. K. i P. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami zdrowia, odnowy biologicznej, handlu i gastronomii wraz z wewnętrzną komunikacją na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie K., gm. K.. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku Uzdrowiska K. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 3 pkt 20 ustawy definiuje obszar oddziaływania obiektu, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podniósł, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strony postępowania. Organ wskazał, że Uzdrowisko K. S.A. wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności działek nr ew. [...] i nr ew. [...], które nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr ew. [...], objętą przedmiotową inwestycją, znajdują się w odległości większej niż 18 m od projektowanego budynku. Pomiędzy działką o nr ew. [...], a działkami wnioskodawcy o nr ew. [...] i [...] znajduje się działka drogowa - ul. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na jej usytuowanie w stosunku do działek wnioskodawcy, wysokość oraz charakter nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej spółki, w szczególności wynikających z § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do argumentacji skarżącej spółki, jakoby jej interes prawny wynikał z obowiązków, jakie posiada przedsiębiorca prowadzący objętą koncesją działalność gospodarczą w postaci eksploatacji wód leczniczych (art. 73 i art. 27a ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze), w szczególności z obowiązku rozpoznawania zagrożeń związanych z ruchem zakładu górniczego i podejmowania środków zmierzających do zapobiegania i usuwania zagrożeń źródeł podziemnych oraz związanego z nierespektowaniem tego obowiązku zagrożenia cofnięciem koncesji, organ stwierdził, iż nie stanowi to o legitymacji Uzdrowiska K. S.A. do występowania jako strona w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu obowiązki wnioskodawcy wynikające z faktu eksploatacji wód pozostają bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Ponadto brak jest, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, w zapisach Prawa geologicznego i górniczego przepisu, który stanowiłby lex specialis w stosunku do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu również z faktu bycia podmiotem, na który uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. 32 (2) - działka Nr [...] przy ul. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007r. Nr 766, poz. 5057) w § 6 pkt 5 nałożyła obowiązek uzgodnienia zakresu prac ziemnych przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego, nie wynika automatycznie przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane nie przyznaje statusu strony podmiotom dokonującym uzgodnień rozwiązań projektowych w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje działek o nr ew. [...] i [...], wobec czego należało odmówić wszczęcia, na wniosek Uzdrowiska K. S.A., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r., a zatem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r. odpowiada prawu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. [...] złożyło Uzdrowisko K. S.A., zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 tej ustawy w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz naruszenie art. 156 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze podniesiono, że obszar oddziaływania należy oceniać indywidualnie, z jednej strony zasadne jest ograniczanie obszaru oddziaływania przy obiektach jednorodzinnych lub mieszkalnych, natomiast co innego, gdy mamy do czynienia, jak w niniejszej sprawie, z wielopiętrowym obiektem usługowym, handlowym, z podpiwniczeniem, który oddziałuje na gospodarkę źródeł podziemnych, a ponadto jest niezgodny z wymaganiami ładu przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej nie należy również obszaru oddziaływania ograniczać do granic geodezyjnych działek sąsiednich. Skarżąca spółka wskazała, że należące do niej działki nr [...] i [...] oddziela od inwestycji wąski pas drogowy oznaczony jako odrębna działka ewidencyjna, przy czym asfaltowy pas drogowy nie ogranicza zakresu oddziaływania wielopiętrowego budynku usługowego. Uzdrowisko K. S.A. zwróciło uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżąca spółka podkreśliła, że posadowiony na działce ew. nr [...] budynek oddziałuje na jej nieruchomość w ten sposób, że ogranicza możliwość wydobycia z odwiertów wód leczniczych "[...]" oraz "[...]", czyli zmienia dotychczasowy sposób korzystania z działki polegający między innymi na utrzymywaniu źródeł w celach przemysłowych. Budynek poprzez zbyt dużą głębokość fundamentów oddziałuje bezpośrednio na podziemną zlewnię źródła "[...]" i instalacje odwiertów umieszczone pod powierzchnią ziemi, a zlokalizowane na nieruchomości skarżącego, to jest działkach nr [...] i [...]. Zdaniem strony skarżącej oddziaływanie podziemne na gospodarkę wód gruntowych zostało w niniejszej sprawie niezasadnie pominięte. Chybione są twierdzenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że naruszenie gospodarki wodnej nieruchomości sąsiednich należy tylko do interesu faktycznego, mogącego stanowić o roszczeniach na gruncie prawa cywilnego. Prawidłowe posadowienie i zaprojektowanie budynku należy do gałęzi Prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, a nie jest tylko immisją sąsiedzką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009r. sygn. II OSK 1540/08 Lex nr 530045, z dnia 17 listopada 2008r. sygn. II OSK 1387/07 Lex nr 526048). W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem takim jest przykładowo obszar ograniczonego użytkowania wyznaczany na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, strefy ochronne ujęć wody lub obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych wyznaczonych na podstawie Prawa wodnego. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, z uwagi na brak przymiotu strony, na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) odmówił wszczęcia, na wniosek Uzdrowiska K. S.A., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2009r., udzielającą P. K. i P. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami zdrowia, odnowy biologicznej, handlu i gastronomii wraz z wewnętrzną komunikacją na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie K., gm. K.. Uzasadniając odmowę przyznania Uzdrowisku K. S.A. przymiotu strony w tym postępowaniu organ wskazał, że działka objęta inwestycją (nr [...]) oddzielona jest od nieruchomości należących do strony skarżącej (nr [...] i [...]) działką stanowiącą drogę, a ponadto inwestycja z uwagi na jej usytuowanie czy wysokość nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek strony skarżącej, wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Podkreślić wobec tego należy, iż samo zachowanie wymaganych odległości dla danych obiektów czy też brak ograniczeń dopływu światła dziennego nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie planowanego obiektu nie wykracza poza teren nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Ustawodawca wprowadzając w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definicję "obszaru oddziaływania obiektu" odsyła do przepisów odrębnych. Podkreślić trzeba, że do przepisów tych należy zaliczyć nie tylko rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale i przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, przepisy Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego itp. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając Uzdrowisku K. S.A. przyznania przymiotu strony nie przeprowadził analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji w tym kontekście. Podkreślenia wymaga też, że w świetle powołanej definicji również brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Oczywiście zazwyczaj to oddziaływanie wiąże się z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania będzie obejmował również działki nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2007r. sygn. VII SA/Wa 1330/07 Lex nr 440705). Zauważyć też trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Wyjaśniając krąg osób posiadających przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy mieć również na względzie normę art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r. II OSK 1373/09 Lex nr 746497, wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 451/08 Lex nr 528066, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2010 r. II SA/Bk 349/10 Lex nr 752286). Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, przy czym podkreśla się, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania nieruchomości objętej inwestycją na inne działki budowlane, bowiem wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy. W ocenie Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Za niewystarczające bowiem dla odmowy przyznania stronie skarżącej przymiotu strony należy uznać ustalenie przez organ, że nieruchomości należące do wnioskodawcy nie sąsiadują bezpośrednio z działką objętą inwestycją i zachowane są minimalne odległości dla danych obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Jak już wskazano, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest jedynym aktem, z którego mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie zabrakło przede wszystkim odniesienia się do innych przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, organ nie przeprowadził analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji w kontekście przepisów z zakresu ochrony środowiska, prawa wodnego i wszelkich innych przepisów odrębnych. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie wydanych decyzji w sposób właściwy stanowi podstawę do ich uchylenia. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zatem dokonanie szczegółowej i wszechstronnej oceny, czy w niniejszej sprawie Uzdrowisku K. S.A. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ujawnione naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.