V SA/Wa 933/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi L. C., Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia ... stycznia 2013 r. nr ... w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z ... stycznia 2013 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z ... listopada 2012 r. nr ... o zwrocie części dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym. ... w C. otrzymało dotację na działalność oświatową w wysokości ... zł. W dniach 27.02.2012 r. do 11.06.2012 r. we wszystkich niepublicznych jednostkach oświatowych przeprowadzono audyt w zakresie przyznawania i rozliczenia środków finansowych uzyskanych z dotacji. Wyniki audytu wykazały, że wydatki strony w roku 2011 wyniosły ... zł, z tym, że kwota ... zł została wydatkowana niezgodnie z art. 90 ust.3d ustawy o systemie oświaty. W dniu 27.06.2012 r. przekazano sprawozdanie z audytu. W trakcie kontroli ustalono, że organ prowadzący kontrolowaną jednostkę środki finansowe w kwocie ... zł przeznaczył na raty leasingowe samochodu osobowego i wyżywienie dzieci. Decyzją z dnia ... sierpnia 2012r. Nr ... Prezydent Miasta C. określił kwotę wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w wysokości ... zł, która podlega zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej C. przez L. i Z. C. (dalej: zainteresowani, skarżący) prowadzących ... w C. oraz określił termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty. Po wniesieniu przez zainteresowanych odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia ... października 2012 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia ... listopada 2012 r. o wskazanym wyżej numerze Prezydent Miasta C. określił kwotę dotacji w wysokości ... zł oraz zobowiązał L. i Z. C.prowadzących ... w C. do zwrotu dotacji do budżetu Gminy Miejskiej C.. Organ określił także termin naliczania odsetek należnych od powyższej kwoty. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wyniki audytu i wskazał, iż środków pochodzących z dotacji nie można przeznaczyć na wyżywienie dzieci, ponieważ opłatę z przeznaczeniem na wyżywienie dzieci wnosili rodzice. Z oferty przedszkola wynikało, że opłata za przedszkole została skalkulowana w wysokości ... zł plus dzienna stawka żywieniowa ... zł podlegająca zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. W przypadku leasingu operacyjnego samochodu osobowego, zdaniem organu, wydatki te nie mieszczą się w zakresie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Pojazd nie był używany jako środek dydaktyczny, związany bezpośrednio z procesem nauczania, natomiast służył na potrzeby organu prowadzącego. Od powyższej decyzji zainteresowani złożyli odwołanie, skutkiem czego decyzją z dnia ... stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia ... listopada 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotem postępowania jest rozstrzygnięcie, czy wydatki na leasing operacyjny samochodu osobowego użytkowanego na własne potrzeby oraz wydatki związane z pokryciem kosztów wyżywienia dzieci można uznać za wydatki bieżące szkoły lub placówki i mogą być pokrywane z dotacji budżetu Gminy Miejskiej C. na działalność oświatową w 2011 r. W wyniku audytu stwierdzono, że kwota ... zł przedmiotowej dotacji została wykorzystana na wydatki związane z pokryciem kosztów leasingu operacyjnego samochodu osobowego oraz wydatki związane z pokryciem kosztów wyżywienia. Organ prowadzący przedszkole potwierdził fakt wydatkowania środków dotacji na te cele. Według organu są to wydatki niezgodne z przeznaczeniem. Zdaniem organu pierwszej instancji wydatków związanych z pozyskaniem oraz użytkowaniem pięcioosobowego samochodu osobowego ..., z 2009 roku (obsługa rat leasingowych) służącego na własne potrzeby organu prowadzącego przedszkole, nie można w żaden sposób powiązać z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. W aktach sprawy brak jest dowodów na wykorzystywanie leasingowanego samochodu na potrzeby przedszkola zawiązane z art. 90 ust 3d ustawy o systemie oświaty, natomiast do przewozu dzieci na basen wynajmowany był autobus, natomiast posiłki były dostarczane do przedszkola przez firmę cateringową. Jak wskazało Kolegium, podnoszony przez skarżących w odwołaniu od decyzji argument, że w czasie sprawowania pieczy nad dziećmi może dojść do szeregu zdarzeń losowych, które mogą wymagać natychmiastowej interwencji opiekunów ma charakter hipotetyczny. Doświadczenie życiowe nie pozwala bowiem na stwierdzenie, aby prowadzenie każdej placówki oświatowej czy opiekuńczej związane było z koniecznością posiadania samochodu osobowego. Zdaniem Kolegium, skoro opłaty za wyżywienie dzieci uczęszczających do przedszkola ponoszą rodzice w kwocie ... zł dziennie, a firmie cateringowej dostarczającej posiłki do przedszkola organ prowadzący płacił ... zł za jeden posiłek dziennie, to koszty wyżywienia pokrywane były przez rodziców w 100 procentach. Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że rozliczenie tych wydatków ze środków z dotacji powodowałoby podwójne finansowanie wyżywienia dzieci: raz z opłat wnoszonych przez rodziców, drugi raz z dotacji z budżetu Gminy Miejskiej C.. Niezasadne jest zatem zaliczenie powyższych wydatków (związanych z wyżywieniem dzieci) do środków dotacji z Gminy Miejskiej C.. Strona stwierdza w odwołaniu, że kwestia kosztów wyżywienia powinna być rozpatrywana w kontekście postanowień statutu przedszkola. Jeżeli statut nie zawiera żadnych postanowień w przedmiocie opłat za wyżywienie dzieci i zakresu kosztów nimi finansowanych, to przedszkole może pokryć koszty wyżywienia ze środków dotacyjnych. W przedmiotowej sprawie statut przedszkola nie zawiera w tej materii żadnych zapisów. Przyjęcie przez organ prowadzący przedszkole takiej argumentacji doprowadziło do podwójnego finansowania kosztów wyżywienia. Również wątpliwości strony skarżącej odnośnie terminu naliczania odsetek należnych od kwoty wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem Kolegium rozstrzygnęło na korzyść organu pierwszej instancji. W zakresie terminu, od którego naliczane są odsetki od kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem Kolegium powołało się na art. 252 ust 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157. poz. 1240 z późn. zm.). Wskazało, że w wydanej na podstawie art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty uchwale nr 514/LIII/10 Rady Miasta C. kwestia naliczania odsetek od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem uregulowana została w ten sam sposób jak w ustawie (§ 9 ust. 2 powyższej uchwały). W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowani wnieśli o uchylenie decyzji z ... stycznia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C.. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne uznanie, iż wydatków związane z pozyskaniem oraz użytkowaniem samochodu osobowego (czynsz z umowy leasingu operacyjnego) nie można powiązać z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Zdaniem skarżących oczywiste jest, że w czasie sprawowania pieczy nad dziećmi może dojść do szeregu zdarzeń losowych, które mogą wymagać natychmiastowej interwencji opiekunów. Od prawidłowej reakcji na takie zdarzenie może zależeć bezpieczeństwo, zdrowie czy nawet życie dziecka. Samochód osobowy jest środkiem, dzięki któremu najszybciej można powziąć odpowiednie kroki w celu zapewnienia pomocy i jest to narzędzie niezbędne do zapewnienia bieżącej działalności przedszkola. To za jego pomocą opiekunowie mogą dostarczać na teren placówki liczne pomoce dydaktyczne potrzebne w toku kształcenia i wychowania dzieci. Strona skarżąca zauważyła, że art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty nie mówi o narzędziach niezbędnych do prowadzenia placówki oświatowej, a wyłącznie o wydatkach bieżących związanych z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W przedmiotowej sprawie samochód ten był wykorzystywany do tych celów. Na teren przedszkola regularnie dostarczano nim materiały, w które placówka musi być regularnie zaopatrywana w związku z wykonywaniem zadań w zakresie wychowania, kształcenia i opieki. Podnoszony zarzut o braku dowodów w aktach sprawy na taką działalność jest nieracjonalny z uwagi na charakter tych czynności, gdyż nie można oczekiwać od strony, by każde użycie samochodu w wyżej wymienionych celach było przez nie dokumentowane, ale z uwagi na doświadczenie życiowe nie powinno budzić wątpliwości, że musi on być często wykorzystywany w nowoczesnym przedszkolu chcącym oferować jak najlepsze usługi. Skarżących powołali się w tym zakresie na stanowisko wyrażone w dniu 23 lipca 2010 r. przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów H. M.stanowiące odpowiedź na zapytanie poselskie nr 7341. Z odpowiedzi tej w ocenie skarżących wynika, że raty leasingowe są wydatkami bieżącymi w przypadku umowy leasingu operacyjnego. Jak wskazali, stanowisko takie zostało wyrażone przez przedstawiciela administracji rządowej zajmującego się finansami publicznymi i musi być traktowana jako interpretacja obowiązująca wszystkie podmioty finansów publicznych. Przemawia za tym także to, że podatnik (podmiot korzystający z dotacji) respektując stanowisko interpretacyjne "władzy finansowej" nie może ponosić negatywnych konsekwencji stosowania się do tej interpretacji. Zdaniem skarżących kwestia kosztów wyżywienia musi być rozpatrywana w kontekście postanowień statutu przedszkola. Jeśli statut milczy (nie zawiera żadnych postanowień) w przedmiocie opłat za wyżywienie dzieci i zakresu kosztów nimi finansowanych, to przedszkole może pokryć koszty wyżywienia ze środków dotacyjnych. W niniejszej sprawie - statut przedszkola w tej materii nie zawiera żadnych zapisów. Dlatego też pokrywanie tego typu kosztów z dotacji było zasadne. Kwestia ta była podnoszona i wyjaśniana podczas kontroli. Poza tym precyzyjne rozgraniczenie wydatków pokrywanych z dotacji i kosztów przy rozliczeniach podatkowych nie jest możliwe, nie można dokonywać oceny zdarzeń tylko i wyłącznie na niekorzyść otrzymującego dotacje. W skardze zwrócono także uwagę na błędne wskazanie przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej terminu, od którego mają być naliczane odsetki. Termin wynikający z art. 252 ust 1. ustawy o finansach publicznych nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, co potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z uwagi na art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty, jako podstawę ich naliczania powinien zostać wskazany odpowiedni przepis uchwały nr 514/LIII/10 Rady Miasta C.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. W myśl art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c ustawy). Art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Z kolei art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, więc że dotacja, o której mowa w art.90 ust.2a u.s.o. ma charakter dotacji podmiotowo-celowej. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (podobnie WSA w Krakowie w wyroku o sygn. I SA/Kr 1304/12 oraz M. Pilich w komentarzu do art.90 u.s.o., w: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Wydawnictwo ABC 2012 r.). Powyższe oznacza, że w ramach dotacji dofinansowanie obejmować może jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną szkołę (art.90 ust. 3d u.s.o.) Jednocześnie z brzmienia art.5 ust.7 u.s.o. wynika szereg zadań obciążających organ założycielski i nie należących do zadań realizowanych przez szkołę (placówkę). Wspomniany przepis obliguje organ prowadzący szkołę do zapewnienia szkole warunków działalności w tym także poprzez zapewnienie odpowiednich środków finansowych. Dlatego też słusznie przyjęły organy obu instancji, że to na stronie skarżącej spoczywał ciężar udowodnienia, że wydatki na raty leasingowe samochodu osobowego mieszczą się w kategorii wydatków wymienionych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Z ustaleń audytu wynika, że do przewozu dzieci na basen służył wynajmowany autobus. Posiłki zaś były dowożone własnym transportem przez firmę cateringową. Strona nie przedłożyła żądnych dowodów, że samochód był wykorzystywany na cele związane z kształceniem, wychowaniem i opieką. Jak wspomniano ogólne koszty funkcjonowania przedszkola nie mogą być pokrywane z dotacji. Błędne przy tym jest powoływanie się strony na interpretację podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów. Stanowisko to bowiem jest zbieżne z prezentowanym przez organy w sprawie niniejszej. Odnośnie twierdzenia skarżącej wskazującej, że ze środków dotacji powinno być finansowane wyżywienie dziecka należy zauważyć, iż w realiach przedmiotowej sprawy jest on niezasadny. Należy bowiem zauważyć, że w umowach zawieranych z rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka wskazano jednoznacznie, iż w ramach czesnego usługodawca zobowiązuje się do zapewnienia dziecku posiłków określonych w zgłoszeniu. Tym samym należy stwierdzić, iż wydatki na posiłki nie mogły być sfinansowane ze środków dotacji. Opisane okoliczności potwierdzają, iż sfinansowane ze środków dotacji wydatki na posiłki, w tym przypadku należy uznać za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że ze Statutu Przedszkola nie wynika sposób finansowania wyżywienia dziecka w przedszkolu, gdyż wynika to z ww. umowy. Z zapisów Statutu wynika, iż źródłem finansowania działalności placówki są: dotacja, opłaty rodziców oraz środki własne. Prawidłowo także w zaskarżonej decyzji wskazano pouczenie co do okresu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, co obecnie wobec wycofania zarzutu w tym zakresie, nie jest sporne. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a.). W ocenie Sądu także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił zasadnicze powody rozstrzygnięcia oraz przyczyny, dla których powoływane przez stronę skarżącą argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.