I SA/Kr 1304/12

Sygn. akt I SA/Kr 1304/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 grudnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Paweł Dąbek (spr.), Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r., sprawy ze skarg "M" Spółka z o.o. w T., na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 29 czerwca 2012 r. Nr [...], Nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji, - s k a r g i o d d a l a - Zaskarżonymi decyzjami nr [...] i [...] z dnia 29 czerwca 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania "M" Sp. z o.o. w T. (dalej: skarżącej), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzje nr [...] oraz [...] Prezydenta Miasta T. z dnia 17 kwietnia 2012 r. ustalające kwoty dotacji wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz orzekające o obowiązku ich zwrotu. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Skarżąca jest organem prowadzącym Niepublicznej Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej (NZSZS) oraz Niepublicznej Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy (NSSPP) w T. W wyniku kontroli wykorzystania dotacji przyznanej szkołom prowadzonym przez skarżącą stwierdzono wykorzystanie części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym decyzjami z dnia 17 kwietnia 2012 r., Prezydent Miasta T. ustalił kwotę dotacji w wysokości 18.118,68 zł przyznaną NZSZS oraz w wysokości 2.451,16 zł przyznaną NSSPP w 2010 r. jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz orzekł, że ww. kwoty podlegają zwrotowi przez skarżącą wraz z odsetkami zgodnie z wykazem zawartym w osnowie decyzji. Organ ustalił, że NZSZS otrzymała i rozliczyła za 2010 r. dotację w kwocie 271.131,24 zł, natomiast NSSPP w kwocie 111.442,10 zł. Stwierdził, że kwoty 22.152,13 zł (w odniesieniu do NZSZS) oraz 5.066,51 zł (w odniesieniu do NSSPP) zostały wydatkowana sprzecznie z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) wskazującym, że dotacja może być przeznaczona na cele związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną. Stąd też Prezydent Miasta T. zakwestionował zasadność pokrywania z dotacji wydatków na rzecz doradztwa podatkowego, opinii prawnej dot. wypłaty wynagrodzenia, wydatków na reklamę oraz zapłatę składek na ubezpieczenie zdrowotne za organ prowadzący. Organ zakwestionował również zasadność wydatków na zarządzanie pracami związanymi z prowadzonym remontem szkoły, bowiem usługę tę świadczyła osoba, w ramach działalności gospodarczej której nie przewidziano takiej działalności, a ponadto czynności w tym zakresie mógł realizować samodzielnie dyrektor szkoły. NZSZS zwróciła organowi kwotę 4.033,45 zł, natomiast NSSPP kwotę 2.615,35 zł (na zasadzie art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), zaś w odniesieniu do pozostałej kwoty, tj. 18.118,68 zł w odniesieniu do NZSZS oraz 2.451,16 zł w odniesieniu do NSSPP organ orzekł jak powyżej. Skarżąca odwołała się od ww. decyzji, wnosząc o ich uchylenie w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzjom Prezydenta Miasta T. skarżąca zarzuciła błędne uznanie skarżącej za stronę postępowania; oparcie decyzji na nieprawidłowej wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o.; brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszenie przepisów procedury poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji; naruszenie prawa materialnego przez błędne niezakwalifikowanie do kosztów bieżących zakupionych usług zewnętrznych oraz przekroczenie kompetencji skutkujące wadliwym rozstrzygnięciem. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 29 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzje Prezydenta Miasta T. Organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i wydane przez niego decyzje są prawidłowe. Organ podkreślił, że celem dotacji nie jest subsydiowanie każdej działalności prowadzonej przez szkołę. Dotacja, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, może być wykorzystana jedynie na bieżące wydatki szkoły i tylko takie, które realizują zadania szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (w tym profilaktyki społecznej). Akceptując stanowisko skarżącej należałoby w ocenie organu przyjąć, że dotacja może pokrywać wszelkie wydatki szkoły, gdyż każdy z nich jest częściowo związany z kształceniem czy wychowaniem. Pogląd taki wykracza jednak poza ustawowe rozumienie oczekiwanego przeznaczenia dotacji. Organ odwoławczy na potwierdzenie swojego stanowiska przedstawił uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1434/10. Ponadto, SKO w T. przyjęło, że właściwie uznano skarżącą za stronę postępowania. W tym zakresie organ zaznaczył, że NZSZ oraz NSSPP nie należą do zawartego w art. 29 k.p.a. katalogu podmiotów, którym może przysługiwać przymiot strony, a przepisy art. 82 – 86 u.s.o. wskazują zdaniem organu, że to organ prowadzący szkołę jest odpowiedzialny za działanie szkoły, w tym wykorzystanie dotacji. Organ odwoławczy uznał ponadto, że Prezydent Miasta T. wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz w sposób odpowiedni uzasadnił swoją decyzje oraz, że pozostałe zarzuty odwołania również nie zasługują na uwzględnienie. W dniu 3 sierpnia 2012 r. "M" Sp. z o.o. w T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o ich uchylenie. Decyzjom tym zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędne uznanie, że stroną postępowania w sprawie o zwrot dotacji jest nie dotowana szkoła niepubliczna, lecz organ ją prowadzący; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie w myśl art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz 3) naruszenie prawa materialnego poprzez oparcie decyzji na błędnej wykładni art. 90 ust. 3 i 3d oraz art. 90a u.s.o. Na uzasadnienie skarg podano, że beneficjentami dotacji były NZSZS oraz NSSPP, a nie skarżąca, gdyż zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. podmiotem dotowanym jest szkoła niepubliczna, a nie jej organ prowadzący. Skoro natomiast szkoła jest uprawniona do otrzymania dotacji, to jest również podmiotem zobowiązanym do rozliczenia i ewentualnego zwrotu pochodzących z niej środków. Zdaniem skarżącej pogląd ten potwierdza art. 67 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych. Co więcej, zdaniem skarżącej, organ administracji nie podał podstawy prawnej, w związku z którą wiąże ze skarżącą status strony w kontrolowanym postępowaniu. Ponadto, skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez organ oceną wydatków jako sprzeczną z celami otrzymanej dotacji. W ocenie skarżącej, dotacja ta (jako podmiotowa) ma na celu finansowanie wydatków bieżących, a więc bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem szkoły (wszystkich poza inwestycyjnymi). W szczególności skarżąca zauważa, że organ błędnie ocenił wydatki na marketing edukacyjny (promocja szkoły i rekrutacja uczniów) jako wydatki na reklamę. Rekrutacja do szkoły stanowi natomiast zwykłą działalność szkoły związaną z kształceniem, wychowaniem i opieką, a zwłaszcza z profilaktyką społeczną (dzięki promocji, oferta szkoły i szansa na rozwój trafia do szerokiego kręgu adresatów). W odpowiedziach na skargi z dnia 16 sierpnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi na obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że w ocenie Sądu istniały podstawy do połączenia obydwu spraw do łącznego ich rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, gdyż obydwie zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozostają ze sobą w związku w rozumieniu art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Dotyczą one bowiem tego samego stanu faktycznego oraz opierają się na jednakowym naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W skargach podniesione zostały w istocie dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczył błędnego ustalenia strony postępowania, gdyż zdaniem skarżącej, stroną powinny być obydwie szkoły, albowiem to na ich rzecz zostały przyznane dotacje. Tymczasem organy administracyjne za stronę postępowania uznały organ prowadzący te szkoły. Drugi zarzut dotyczył natomiast błędnego określenia zakwestionowanych wydatków, jako sprzecznych z celami udzielonych dotacji. Pierwszy z podniesionych zarzutów prowadzi do najdalej idących skutków prawnych, gdyż uznanie go za zasadny prowadziłoby do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Jak wynik bowiem z art. 156 pkt 4 k.p.a., stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku, gdy decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W ocenie jednak Sądu, podniesiony zarzut jest nieuzasadniony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy k.p.a., który w art. 29 określa, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Są to wobec powyższego podmioty, które mają zdolność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strony, czyli posiadają tzw. zdolność administracyjnoprawną. Niewątpliwie szkoły prowadzone przez skarżącą, nie należą do żadnej z powyższych kategorii, czego nie neguje sama skarżąca. Wobec powyższego na gruncie przepisów k.p.a., szkoły prowadzone przez skarżącą, nie mogły być uznane za stronę postępowania. Skarżącą uzasadniając swój zarzut, wskazała jednocześnie, iż możliwym jest sięgnięcie do innych przepisów, które pozwolą na uznanie szkół za stronę postępowania. W tym zakresie powołane zostały przepisy art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm. – dalej u.f.p.). Pierwszy z omawianych przepisów nie zawiera jednak żadnych uregulowań, które mogłyby potwierdzać tezę skarżącej o uznaniu szkół za stronę postępowania. Wymienia on bowiem jedynie środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Z kolei art. 67 nakazuje do spraw określonych w art. 60 w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, stosować przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749; dalej: O.p.). Jak już zostało to wcześniej wskazane k.p.a. nie pozwala na uznanie szkół prowadzonych przez skarżącą za stronę postępowania. Również przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają odmiennej definicji strony postępowania. Sama Ordynacja podatkowa zawiera na swoje potrzeby określenie strony postępowania, lecz definicja ta znajduje się w dziale IV, do którego u.f.p. nie odsyła. Oznacza to tym samym, że skarżąca chce stosowania przepisów bez wyraźnej podstawy prawnej i to wbrew wyraźnej woli ustawodawcy, który przez odesłanie do k.p.a. jednoznacznie wyraził swą wolę, aby do określenia strony zastosowanie miały jedynie przepisy k.p.a. Jest to przy tym posunięcie logiczne, gdyż trudno uznać, aby zamiarem ustawodawcy było stosowanie dwóch różnych procedur. Oznacza to tym samy, że ten wywód skarżącej nie znajduje żadnego uzasadnienia. Potwierdzeniem prawidłowości stanowiska organu za uznaniem skarżącej za stronę postępowania są również przepisy u.s.o. W art. 5 ust. 7 tej ustawy zostało wyraźnie wskazane, że to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie. Wynika to bezpośrednio z całości unormowania art. 5, który wprost wskazuje, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe - są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Odnosząc to do uregulowania art. 29 k.p.a. należy wskazać, że nie mogą one również występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. To podmiot prowadzący szkołę może jedynie być stroną postępowania administracyjnego i skoro art. 5 ust. 7 u.s.o. wprowadza jego odpowiedzialność za działalność szkoły to jedynie na niego może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji to organ prowadzący szkołę, czyli w niniejszej sprawie skarżąca, może być stroną postępowania administracyjnego związanego z obowiązkiem zwrotu dotacji. Należy również wskazać na art. 90 ust. 3 u.s.o., z którego wynika, że to osoba prowadząca niepubliczną szkołę podaje liczbę uczniów od której zależy kwota dotacji. Innymi słowy, to właśnie ta osoba składa wniosek o przyznanie dotacji. Oznacza to z kolei, że dotacja przyznawana jest organowi prowadzącemu szkołę i organ ten ma ją przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonej przez siebie szkoły. To zatem skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dotacji i w konsekwencji to ona jest odpowiedzialna za prawidłowe jej wykorzystanie. Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że również u.s.o. nie daje żadnych podstaw do uznania szkół prowadzonych przez skarżącą za stronę postępowania, lecz wręcz uzasadnia uznanie skarżącej za taką stronę. Również z orzecznictwa sądów administracyjnych, na co wskazywało Kolegium, wynika, że to organ prowadzący szkołę jest stroną postępowania o zwrot dotacji. Przykładowo można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r. (II GSK 281/09 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), który wprawdzie nie zajmował się bezpośrednio tą kwestią, lecz nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, które musiałby uwzględnić z urzędu na podstawie art. 183 p.p.s.a. W sprawie rozstrzyganej przez NSA to właśnie organ prowadzący szkołę był zobowiązany do zwrotu dotacji. Również w innych sprawach sądy administracyjne za stronę uznają organ prowadzący szkoły: WSA w Gliwicach (I SA/Gl 333/12), WSA we Wrocławiu (III SA/Wr 245/12), WSA w Poznaniu (I SA/Po 410/12), WSA w Lublinie (I SA/Lu 384/12) – wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl Jak z powyższego wynika, pierwszy z zarzutów, którego uwzględnienie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności wydanych decyzji, okazał się nieuzasadniony. Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż organy administracyjne nieprawidłowo zakwestionowały wydatkowanie części przyznanych dotacji, jako sprzeczne z ich przeznaczeniem, w pierwszej kolejności należy wskazać uregulowania w tym zakresie. Jak wynika z art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ponadto dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Wysokość dotacji zależy przy tym od ilości uczniów danej szkoły (art. 90 ust. 3 u.s.o.). Z przepisów tych wynika, że jakkolwiek przyznanie dotacji pozostaje w ścisłym związku z ilością uczniów, którzy uczęszczają i pobierają naukę w szkole, a zatem, w tym zakresie dotacja ma charakter podmiotowy, to jej wydatkowanie zostało ograniczone przez określenie celów, na jakie może być dotacja wydatkowana. Słusznie zatem przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż "udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej" (M. Pilch, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC 2012 oraz WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2011 r., I SA/Gd 1268/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wskazane przepisy wyznaczyły granice wykorzystania środków dotacyjnych, wskazując nie tylko na celowość, przeznaczenie tego wykorzystania, ale także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku - jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych. Potwierdza to w sposób wyraźny dodatkowo, dodany do ustawy oświatowej, przez art. 1 pkt 38 lit. e) ustawy z dnia 19 marca 2009r. o zmiana ustawy o systemie oświaty oraz zmiana niektórych innych ustaw (Dz. U. 2009 Nr 56, poz. .458), z dniem 22 kwietnia 2009 r. ust. 3d do art. 90 stanowiący, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Nie można wobec powyższego podzielić stanowiska skarżącej, że przedmiotowe dotacje mają jedynie charakter dotacji podmiotowej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia kwestii wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest ustalenie, czy zakwestionowane wydatki mogły być pokryte ze środków dotacyjnych. Organy zakwestionowały wydatki związane z prowadzeniem akcji promocyjnej szkoły (ogłoszenie o naborze uczniów, wydruk folderów reklamowych, opracowanie folderu dot. zasad naboru i warunków kształcenia, przeprowadzenie akcji info-promocyjnej dotyczącej oferty edukacyjnej szkoły, przeprowadzenie procesu rekrutacji młodzieży poprzez rozpowszechnienie informacji dotyczącej szkoły, przeprowadzenie procesu rekrutacji młodzieży poprzez indywidualne kontakty oraz gromadzenie dokumentacji, doradztwo strategii działań marketingowych). W ocenie Sądu, stanowisko organów administracyjnych jest w pełni uzasadnione, gdyż w ramach dotacji przysługującej szkole niepublicznej nie mogły być sfinansowane wydatki poniesione przez nią na cele związane z reklamą i promocją placówki. Chociaż wydatki te pośrednio nawiązywały do działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły to jednak ich istotą było bezpośrednie służenie finansowemu interesowi skarżącej, jako organowi prowadzącemu szkoły. Wydatki te miały zwiększyć krąg zainteresowanych nauką w szkole i poprzez to zwiększyć przyszłe przychody z tytułu czesnego. Nie mogły także zatem być zakwalifikowane jako wydatki bieżące, ponieważ bez ich poniesienia placówka mogła prowadzić i prowadziła bieżącą działalności dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Rację ma przy tym organy administracyjne stwierdzając, że dotacje można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły, a reklamowanie czy też promowanie szkoły nie realizuje tych celów. Wobec powyższego kosztów rozpowszechniania informacji o ofercie edukacyjnej mających charakter reklamy szkoły nie można zaliczyć do bezpośrednio związanych z procesem kształcenia. Rola dotacji udzielanej z budżetu samorządu lokalnego, nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę czy też pokrywania wszelkich jej wydatków. Bez znaczenia prawnego są przy tym twierdzenia skarżącej, że tzw. marketing edukacyjny to coś innego aniżeli marketing gospodarczy. Jak zostało to już wyżej wskazane, podstawowym celem prowadzonej przez skarżącą akcji marketingowej (bez względu na to, jak została ona nazwana), było pozyskanie nowych uczniów, co w konsekwencji przekłada się na uzyskanie kwot z tytułu zapłaty za świadczoną usługę, czyli proces edukacyjny oferowany przez szkoły. Nie ma również znaczenia adresat akcji marketingowej, czyli w niniejszej sprawie uczniowie niepełnosprawni. Motywy podjęcia działalności w postaci prowadzenia szkół dla takich uczniów, pozostają poza sferą prawną i nie mogą prowadzić do rozróżnienia kwalifikowania wydatków na reklamę od reklamy szkół, które swoją ofertę kierują do uczniów niebędących osobami niepełnosprawnymi. Brak jest w każdym razie jakiegokolwiek przepisu prawnego, który takie rozróżnienie by wprowadzał. Należy również odnotować zmianę stanowiska skarżącej odnośnie celów działań marketingowych. W skardze skarżąca przedstawia swoją działalność, jako misję i zarazem potrzebę niesienia pomocy dzieciom niepełnosprawnym, dla której kwestie finansowe zdają się nie mieć znaczenia. Tymczasem składając wyjaśnienia w trakcie prowadzonej kontroli wprost stwierdziła, że dlatego musi zajmować się działalnością promocyjną, by zdobyć klienta i umocnić swój wizerunek w środowisku lokalnym. Stwierdziła dalej, że na rynku usług edukacyjnych mamy do czynienia z podażą oraz popytem. Jasno zatem przedstawiła, czemu mają służyć działania marketingowe, zaś w samej skardze zmieniła swoją taktykę, lecz w ocenie Sądu miało to jedynie na celu uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia i wywody zawarte w skardze nie mogą zmienić faktycznego celu, który przyświecał skarżącej podejmującej działalność promocyjną zmierzającą do pozyskania jak największej liczby uczniów. Organy administracyjne zakwestionowały również wydatki związane z obsługą szkoły w zakresie prowadzenia spraw kadrowo – osobowych. Wprawdzie skarżąca nie zakwestionowała wyraźnie tych ustaleń i skoncentrowała się jedynie na podważaniu ustaleń co do działań marketingowych, niemniej jednak Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i również do tej kwestii zobowiązany jest się odnieść, choć nie zna w tym zakresie argumentacji skarżącej. Kolejna trudność związana jest z faktem, że wydatek ten ujęty został w fakturze na której widnieje również wydatek na doradztwo strategii działań marketingowych. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia udzielane przez skarżącą w trakcie prowadzonej kontroli, wydatki na działania marketingowe stanowiły około 15% wagi wartości całości usługi. Oznacza to, że pozostała część kwoty wyszczególnionych na fakturach, dotyczy prowadzenia spraw kadrowo – osobowych. W ocenie Sądu organy administracyjne prawidłowo uznały powyższy wydatek, jako wykorzystany niezgodnie z celem dotacji. Jak wynika z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły. Prowadzenie spraw kadrowo – osobowych mieści się w pojęciu obsługi administracyjnej oraz organizacyjnej szkoły. Oznacza to tym samym, że prowadzenie spraw kadrowo – osobowych stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można takiego wydatku zaliczyć, jako realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Tymczasem przedmiotowa dotacja dotyczy jedynie finansowania takich zadań. Wydatki zatem na prowadzenie spraw kadrowo – osobowych stanowiłyby w istocie dotowanie organu prowadzącego szkołę, co byłoby sprzeczne z celem takich dotacji. Celem dotacji, nie jest bowiem dofinansowywanie realizacji zadań organu prowadzącego szkołę, lecz dofinansowywanie zadań szkoły w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Również wydatki na porady i opinie prawne, związane są z zapewnieniem prawidłowej obsługi administracyjnej i organizacyjnej szkoły i jako takie nie są związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, lecz związane są z działalnością organu prowadzącego szkołę. Nie mieszczą się one wobec powyższego również w zakresie przyznanej dotacji. Tożsame uzasadnienie dotyczy wydatków związanych z zarządzaniem pracami związanymi z remontem szkoły. Jak wynika z art. 5 ust. 7 pkt 2 u.s.o., zadaniem organu prowadzącego jest wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Zakwestionowanie stanowiska organów prowadziłoby do uznania, że dotacja ma na celu finansowanie zadań organu prowadzącego szkołę, nie zaś zadania szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Ponadto, jak słusznie zauważyły organy administracyjne, zarządzać tymi pracami miała firma w której zakresie działania nie leży wykonywanie takich prac. Dodatkowo uzasadnia to przyjęte przez organy administracyjne stanowisko, że wydatek ten nie był wydatkiem koniecznym i skarżąca, jako organ prowadzący szkołę, mogła samodzielnie wykonać to zadanie. Trudno również uznać ten wydatek, za "wydatek bieżący", a tylko taki wydatek objęty jest przedmiotem dotacji. Sama u.s.o. nie zawiera przy tym własnej definicji pojęcia "wydatki bieżące". Dlatego zgodnie z zasadami wykładni systemowej pod zastosowanym w tej ustawie pojęciem wydatków bieżących należy rozumieć "wydatki bieżące" określane w art. 124 ust.3 w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p. Zgodnie z tymi przepisami, jako wydatki bieżące, nie mogą zostać uznane wydatki inwestycyjne, gdyż stanowią one tzw. wydatki majątkowe określone w art. 124 ust. 4 u.f.p. Zastosowanie tych przepisów wydaje się celowe również i z tego powodu, że ustawa ta ma zastosowanie do zwrotu udzielonych dotacji. Wydatek na remont szkoły nie może wobec powyższego być uznanym za wydatek bieżący, co samo już dyskwalifikuje go, jako wydatek poniesiony zgodnie z celem dotacji. Sprzecznym z celem dotacji jest również opłata składek zdrowotnych za organ prowadzący szkołę. Zapłata takich składek stanowi bowiem koszt tego organu, zaś przedmiotem dotacji, co już zostało wskazane w niniejszym uzasadnieniu, nie jest dotowanie takiego organu. W związku z powyższym organy administracyjne zasadnie zakwestionowały ten wydatek, jako sprzeczny z celem udzielonej dotacji. Jak wynika z powyższych rozważań, organy administracyjne prawidłowo zakwestionowały wskazane wydatki, jako sprzeczne z celami udzielonych dotacji. Podstawę zaś do orzeczenia zwrotu dotacji wykorzystanej sprzecznie z jej celami, stanowił art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym, dotacje udzielone z budżetu samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym, stosownie do art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Zaskarżone rozstrzygnięcia znajdują więc umocowanie we wskazanych przez organy podstawach prawnych. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, zaś podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 p.p.s.a.