II OSK 340/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia WSA del. Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 562/13 w sprawie ze skarg E. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od E. K. i J. K. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy Prezydent W. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 104 k.p.a. ustalił na rzecz K. Spółki z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] dobudowanego do istniejącego budynku wielorodzinnego nr [...] po wyburzeniu istniejącego budynku usługowego oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i gazu przy ul. K. [...] na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami: [...] i części działki [...],obręb K. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 2 sierpnia 2012 r. na wniosek pełnomocnika K. Spółki z o.o. W toku postępowania w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ – w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany o szerokości 50m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. W tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1-5 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na jej podstawie stwierdził, że: - co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. Wawrzyniaka; - istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem B-tereny mieszkaniowe, nie wymaga, w świetle ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237 poz. 1657), uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; - żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją. Zdaniem organu pierwszej instancji czynności wyjaśniające, podjęte w sprawie pozwoliły stwierdzić, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz cech i wskaźników zabudowy w obszarze sąsiednim oraz spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Organ orzekający wskazał również, że określone w decyzji wymagania dotyczące nowej zabudowy nie odbiegają znacząco od parametrów będących wynikami analizy, a przyjęte wartości pozwalają na realizowanie projektowanej inwestycji, która będzie stanowić kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez: J. K., reprezentowanego przez pełnomocnika, S. K., E. K., K. K., K. G., J. G., D. G., którzy w złożonych odwołaniach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie odwołujących się, nie zostały spełnione wymagania kontynuacji funkcji i cech zabudowy. W obszarze analizowanym istnieją jedynie dwa budynki wielorodzinne i nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Podniesiono przy tym, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., teren inwestycji należy do zespołu urbanistycznego mieszkaniowego jednorodzinnego, dla którego nie przewiduje się zabudowy wielorodzinnej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 59 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, wskazując przede wszystkim na jej związany charakter wynikający z przepisów art. 59 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 52 ust. 3 ustawy. Następnie Kolegium przywołało przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając jednocześnie, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki wymagane dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Uzasadniając to stwierdzenia Kolegium przedstawiło szczegółową argumentację, w zakresie której m.in. zwróciło uwagę, na konieczność rozróżniania – w jego ocenie – pojęć ,,rodzaj zabudowy" i ,,funkcja". Zdaniem Kolegium trudno dokonać rozdzielenia funkcji na mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową wielorodzinną. Skoro funkcja to sposób użytkowania obiektów (przeznaczenie obiektów), to możemy mówić jedynie o funkcji mieszkaniowej, bez rozróżnienia na mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. W tym układzie inwestycja polegająca na budowie budynku wielorodzinnego stanowi kontynuację zastanej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, choć dominującym rodzajem zabudowy w ramach tej funkcji jest zabudowa jednorodzinna. Kolegium zauważyło też, że rodzaj zabudowy - jako element cechy zabudowy (bo tylko tak może być on kwalifikowany) - nie został wymieniony wprost w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako zmienna bezpośrednio determinująca ład przestrzenny. Ten element cechy zabudowy nie został także wyspecyfikowany w powoływanym rozporządzeniu, zatem rodzaj zabudowy jako element cechy zabudowy ma jedynie pośrednio wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium zagospodarowania przedmiotowego terenu z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe nie narusza dotychczasowych uwarunkowań urbanistycznych. W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył linie zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, choć w uzasadnieniu wskazał, że podstawą wyznaczenia linii jest § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego. Kolegium zwróciło uwagę, że wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, będzie miało zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy na działkach sąsiednich wzdłuż tej samej drogi zabudowa będzie usytuowana w jednakowej konfiguracji względem punktu odniesienia (np. pasa drogowego). W rozpatrywanej sprawie linia zabudowy przebiega tworząc uskok. Mając jednak na uwadze wniosek inwestora zmierzający do dobudowy budynku do istniejącej już zabudowy na działce nr [...], wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, jako kontynuację linii zabudowy zlokalizowanego już budynku na działce, jest jak najbardziej uzasadnione. Prawidłowo także zdaniem Kolegium został ustalony wskaźnik zabudowy. Jak bowiem wynika z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,23, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,09 do 0,44. W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie - do 0,43, odbiegającym od średniego wskaźnika zabudowy, ale teren objęty inwestycją już charakteryzuje się wskaźnikiem zabudowy na poziomie 0,44. Planowana zabudowa nie zwiększy więc gęstości zabudowy na terenie inwestycji - działek nr [...]. W takiej sytuacji faktycznej, skoro na skutek realizacji inwestycji, wskaźnik zabudowy nie ulegnie zmianie, to nawet jeżeli już przekracza on wartości spotykane w obszarze analizowanym, to nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Takie ujęcie, pozwala zdaniem Kolegium, na stwierdzenie, że wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,43 znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa - § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej Kolegium nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do uwzględnienia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,5 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 8,0 m do 12,50 m. Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym około 7 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 3,5 m (poz. 24 analizy), zaś maksymalny ok. 9,5 m (poz. 15 analizy). W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 8,5 m. Kolegium zauważyło przy tym, że obszar analizowany charakteryzuje się budynkami o zróżnicowanej wysokości. Sama zabudowa jednorodzinna cechuje się wysokością od 4 m do 9 m. Budynki wielorodzinne posiadają wysokość zbliżoną do budynków jednorodzinnych na poziomie 8-9 m. Jako kontynuacja zabudowy wielorodzinnej niskiej budynek będzie wpisywał się w dotychczasowe uwarunkowania urbanistyczne, tym bardziej, że nawiązuje on do wysokości budynku na działce nr [...]. Kolegium zauważyło, że analogicznie przedstawia się sytuacja z wysokością kalenicy, z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodnie z § 8 rozporządzenia wykonawczego, wysokość kalenicy budynków ustala się odpowiednio do wysokości występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym budynki charakteryzują się wysokością kalenicy około 11m przy skrajnych wartościach od 7,5 m - 15 m. Przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych, nie ma żadnych obaw, że planowany obiekt będzie odgrywał rolę dominanty, przy wysokości kalenicy 14 m, tym bardziej że nawiązuje on do budynku wielorodzinnego na działce nr [...]. Za prawidłowe Kolegium uznało też ustalenia rodzaju dachu, kąta nachylenia połaci dachowych i ułożenia kalenicy. Zgodnie z tym przepisem, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji dopuścił dach mansardowy z równoległym do frontu działki układem kalenicy. Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod ochrony. W ocenie Kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny. Reasumując Kolegium stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali E. K. oraz J. K.. W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca oraz działająca imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucili decyzji odwoławczej: I. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 kpa - poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza co do przyczyn, które według Kolegium uzasadniają ustalenie wskaźników dla nowej inwestycji na poziomie wyższym, niż wielkość średnia, II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że kontynuacją istniejącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej będzie budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego i pominięcie wymagań dotyczących parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. 2) przepisów § 3 ust. 2, § 5 ust. 2, § 7 ust. 3 i 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1583) - przez ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy w wartościach znacznie przekraczających poziom średni mimo, że ustalenia takie nie wynikają z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy (dalej u.p.z.p.) - przez ustalenie warunków zabudowy w zakresie usytuowania projektowanego budynku, które to ustalenie jest sprzeczne z powyższym przepisem. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organy właściwe instancyjnie orzekając w sprawie uwzględniły różne obszary analizowane, wyznaczone w odległości 50 metrów od granic działki zainwestowania i w odległości 60-100 metrów od tych granic. Skarżący wywodzili, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu ustalone zostały powyżej średnich wielkości, wynikających z analizy. Uzasadnienie odstąpienia od tych wielkości nie zostało jednak zawarte zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżących nie spełnia wymagań, o których mowa w § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia stwierdzenie, że skoro poziom współczynnika zabudowy na obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 0,09 do 0,44, to przekroczenie jego średniej wielkości (0,23) nie zwiększy gęstości zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że planowany budynek wielorodzinny swoimi gabarytami i innymi parametrami zabudowy odpowiada parametrom zabudowy jednorodzinnej. Skarżący zarzucili też w uzasadnieniu, że podobne stanowisko prezentuje organ odwoławczy w odniesieniu do wyznaczonych wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub antyki, w których również powołano się na występujące w obszarze analizowanym wysokości (od 3,5m do 8,5m), uzasadniając tą okolicznością ustalenie tego parametru nowej zabudowy na maksymalnym poziomie 8,5 metra. Analogicznie postąpiono z wysokością kalenicy, gdzie przy rozpiętości jej wysokości od 9,5m do 15m i średniej wielkości 11,19m, wskaźnik ten ustalono do ok. 14m. Nie wyjaśniono również - mimo zarzutów odwołania - ustaleń, dotyczących rodzaju dachu, kąta nachylenia połaci dachowych i ułożenia kalenicy, w sposób zdecydowanie odbiegający od wyników analizy. Naruszony został więc § 8 powoływanego rozporządzenia nakazujący ustalenie tych wskaźników odpowiednio do geometrii dachów występujących na analizowanych obszarze. W uzasadnieniach skarg wskazano również na sprzeczność przedmiotowej inwestycji z postanowieniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przedstawionej w tym zakresie argumentacji odwołano się do przykładów z jurysdykcji sądowoadministracyjnej, w których rozważana była możliwość uwzględnienia zapisów studium w decyzyjnych ustaleniach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedziach na skargi przedstawionych w pismach doręczonych Sądowi w dniu 19 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skarg. Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie podziela zawartego w skardze zarzutu i niezgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., bowiem akt ten dopuszcza w tzw. Południowym Paśmie Mieszkalnym, do którego należy zespół urbanistyczny mieszkaniowy jednorodzinny K., zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na obszarach dotychczas przez nią zajmowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko judykatury prezentowane w powołanych w uzasadnieniu skargi wyrokach, zgodnie z którym w decyzjach o warunkach zabudowy powinno się uwzględniać zapisy zawarte w obowiązującym dla danego obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że z treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Materiał sprawy wskazuje, że ta przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki. Zdaniem Sądu I instancji art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane w nowej zabudowie określa się na podstawie analizy stanu istniejącego, dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, ale Sąd I instancji nie podzielił oceny organów administracji, co do prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych planowanej inwestycji w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego zamierzeniem inwestorskim. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można ustaleń co do wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie któregokolwiek z elementów wytypowanych przez prawodawcę, dokonywać wyłącznie na podstawie cech zabudowy istniejącej już na działce inwestora. Przyjęta w art. 61 ust. 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa w zamyśle ustawodawcy ma być realizowana w przyszłych, czyli zamierzonych inwestycjach w sposób pozwalający na zachowanie ładu przestrzennego poprzez ustalenie ich parametrów oraz wskaźników architektonicznych i przestrzennych, a także cech funkcjonalnych przy uwzględnieniu ich odpowiedników właściwych dla zabudowy istniejącej na przynajmniej jednej z działek sąsiednich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono możliwość uwzględnienia przy ustalaniu parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy oraz rozważaniu warunku kontynuacji funkcji, istniejącego już sposobu zagospodarowania działki potencjalnego zainwestowania, zastrzegając przy tym konieczność analizowania takiej możliwości w warunkach konkretnej sprawy i nie czyniąc z tego generalnej zasady. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie z dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 0,23, natomiast dla przedmiotowej inwestycji ustalono go na poziomie 0,43 jako maksymalnym. Jednocześnie z danych zawartych w części tekstowej analizy wynika – co potwierdzają w uzasadnieniach swoich orzeczeń organy właściwe instancyjnie, że tak wysoki wskaźnik powierzchni zabudowy (0,4447) istnieje wyłącznie na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami [...], będących działkami objętymi przedmiotowym wnioskiem. Zdaniem Sądu istotne też jest, że część istniejącej na tym terenie zabudowy przeznaczona została do wyburzenia, co w konsekwencji zmieni sposób jego zagospodarowania. W obecnych realiach nie jest też zasadne w uznaniu Sądu I instancji, stwierdzenie organu odwoławczego o konieczności ekonomicznego wykorzystywania przestrzeni szczególnie w warunkach miejskich, gdzie jak wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczone są ,,zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy". Argument ten nie sprawdza się w warunkach W., w którym tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oferowane są w ilości znacznie przekraczającej zainteresowanie potencjalnych nabywców, czego dowodzą informacje o przetargach i licytacjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił również to, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ ochrony zabytków krytycznie odniósł się do planowanej zabudowy, podkreślając przy tym, że działki objęte wnioskiem położone są w terenie historycznego układu urbanistycznego dawnej wsi K., ujętym w wykazie zabytków, a willa posadowiona na działce nr [...], czyli działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest indywidualnie ujęte w tym wykazie jako zabytek architektury. Wskazał również, że ,,skoro istnieją historyczne przesłanki stanowiące o wartościach zabytkowych tego terenu, to nową zabudowę należy kształtować w oparciu o te elementy, gdyż formułowanie nowych zasad w bezpośrednim sąsiedztwie i jako przedłużenie oraz uzupełnienie zabytkowej willi nie znajduje uzasadnienia. Reasumując – organ konserwatorski uznał, że zamierzona inwestycja stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków. Sąd I instancji wywodził, że inwestor wprawdzie w dniu 14 grudnia 2012 r. zmienił wniosek w zakresie linii zabudowy, wyjaśniając, że dostosowuje ją do stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedstawionego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], ale projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uwzględniający taką koncepcję przestawioną na załączonym planie sytuacyjnym nie został przedstawiony do uzgodnienia właściwemu organowi konserwatorskiemu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest a) art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z aktami sprawy - z pismem Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w wyniku przyjęcia, że po zmianie wniosku przez inwestora, organ pierwszej instancji zaniechał uzgodnienia projektu decyzji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i w konsekwencji przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i w oderwaniu od zgromadzonego przez organy materiału dowodowego; b) art. 133 § 1 zdanie 1 ustawy p.p.s.a.: - poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego i oceny sprawy na podstawie negatywnego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i nieuwzględnienie późniejszego, "milczącego" uzgodnienia organu ochrony zabytków; - poprzez zakwestionowanie argumentacji wyznaczenia wskaźnika zabudowy w wyniku przyjęcia, że w "warunkach W., (...) tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oferowane są w ilości znacznie przekraczającej zainteresowanie potencjalnych nabywców, czego dowodzą informacje o przetargach i licytacjach", które to okoliczności - "o przetargach i licytacjach" - nie były przedmiotem postępowania dowodowego przed organami administrującymi i Sądem; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) w wyniku błędnego przyjęcia, że organy nie wyjaśniły, "czy zamierzona zabudowa jest dopuszczalna na terenie wskazanym we wniosku ze względu . na wymogi wynikające ż ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z zm.)" i nie dokonały uzgodnienia z organem ochrony zabytków; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 k.p.a., w wyniku przyjęcia, że uzasadnienie decyzji Kolegium nie jest wystarczające w zakresie podstaw ustalenia wskaźnika zabudowy. e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na: - zakwestionowaniu wyznaczonego wskaźnika zabudowy, bez powołania się nawet na podstawę prawną wyznaczania wskaźnika powierzchni zabudowy - § 5 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie mówiąc już o jej wyjaśnieniu w kontekście rozpatrywanej sprawy; - brak jasno sformułowanych wytycznych, co do dalszego postępowania organów administracji w niniejszej sprawie; - wskazaniu, że podstawą uchylenia decyzji organów jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - czyli "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", podczas gdy z uzasadnienia wyroku, jednoznacznie wynika, że Sąd kwestionuje wykładnię i stosowanie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia planistycznego; - sprzeczności w zakresie oceny uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji. 2. prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości wyznaczenia wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał selektywnej analizy akt sprawy, a przedstawiony stan faktyczny nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Inwestor pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. zmodyfikował wniosek dostosowując parametry inwestycji do wymogów ochrony konserwatorskiej. Na skutek zmiany wniosku został sporządzony nowy projekt decyzji z linią zabudowy jako kontynuacją zabudowy na działce nr [...] . Autor skargi kasacyjnej wywodził, że projekt ten wbrew twierdzeniom Sądu został przedstawiony [...]Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Doręczenie wniosku nastąpiło w dniu 3 stycznia 2013 r. Z uwagi na niezajęcie przez organ stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, z dniem 17 stycznia 2013 r. doszło do milczącego, pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony zabytków. Podnosząc kwestię wadliwości uzasadnienia wyroku skarżący kasacyjnie wskazał na sprzeczność uzasadnienia wyroku z zastosowaną podstawą skasowania decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że podstawę stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit c, czyli inne naruszanie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku wskazuje zaś, że Sąd kwestionuje wykładnię stosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto brak jest jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną z uwagi na brak zdecydowania i czytelności uzasadnienia wyroku, tylko z ostrożności procesowej należało wskazać na naruszanie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 rozporządzenia planistycznego. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie ma racji Sąd I instancji, że pozostawienie wskaźnika zabudowy na dotychczasowym poziomie narusza zasadę kontynuacji cech zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzono, że pozbawiony jest on argumentacji i nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej odnoszą się głównie do kwestionowanych ustaleń stanu faktycznego przez Sąd I instancji i nie zawierają rozwinięcia zarzutów, ani nie wykazują by zarzucane uchybienia przepisom prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji organu narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wynika z niej by odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy miało odzwierciedlenie w wynikach analizy. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest chybiony, albowiem przepis ten nie stanowi podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sieronia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwaną dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionych podstawach. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch zagadnień, z których pierwsze dotyczy uzgodnienia projektu decyzji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a drugie wyznaczenia wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji. Zasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 i z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z aktami sprawy. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. . Przepis ten oznacza zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postepowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął istotną okoliczność, że po wydaniu w dniu [...] grudnia 2012 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] odmownego uzgodnienia projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji, inwestor zmienił treść wniosku w zakresie parametrów inwestycji dostosowując je do wymogów ochrony konserwatorskiej. Na tej podstawie został sporządzony nowy projekt decyzji dotyczącej warunków zabudowy, w którym linia zabudowy stanowiła kontynuację zabudowy na działce nr [...]. Wniosek o uzgodnienie nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy został doręczony [...] Konserwatorowi Ochrony Zabytków w dniu 3 stycznia 2013 r. W zakreślonym przez art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., organ nie zajął stanowiska, a co za tym idzie, zgodnie z powołanym przepisem nastąpiło pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta choć wyeksponowana w decyzji organu I instancji, została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pominięta. Sąd I instancji przyjął bowiem, że w toku postępowania wydano jedynie negatywne postanowienie uzgodnieniowe przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że wniosek inwestora został zmieniony, ale w sposób nieuprawniony przyjął, że nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został przedstawiony do uzgodnienia właściwemu organowi konserwatorskiemu. Dokonanie więc kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o stan sprawy oderwany od materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w kontrolowanych decyzjach stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I GSK 67/13). Naruszaniem powyższego przepisu są także ustalenia Sądu I instancji nie poparte materiałem dowodowym, dotyczące oferowania we W. terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w ilościach znacznie przekraczających zainteresowanie potencjalnych nabywców. Pomijając kwestię konieczności dokonywania tego rodzaju ustaleń, zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest dowodów na poparcie powyższych okoliczności. Sąd I instancji wykroczył więc poza materiał zgromadzony w aktach sprawy, a ponadto przywołał okoliczności, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., II GSK 1975/12). Powyższe, błędne przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu sprawy stanowi jednocześnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc skutkuje nieprawidłowościami w sporządzeniu uzasadnienia wyroku. Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art., 53 ust. 5 u.p.z.p. Słusznie bowiem skarżący wywodzi, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że kwestia wyjaśnienia, czy zamierzona zabudowa jest dopuszczalna na terenie wskazanym we wniosku ze względu na wymogi wynikające z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami została wyjaśniona. Oparty na uzasadnionych podstawach jest także zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie decyzji Kolegium w zakresie wskaźnika zabudowy nie jest wystarczające. Uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie nie jest bowiem spójne i konsekwentne. Z zarzutem tym wiąże się bezpośrednio zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w części dotyczącej kwestii wyznaczenia wskaźnika zabudowy. Sąd I instancji nie przedstawia konkretnych argumentów z powołaniem się na podstawę prawną jaką stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), które miałyby przemawiać za nieprawidłowością uzasadnienia organu odwoławczego, co do wyznaczenia wskaźnika zabudowy. Zasadnie wywodzi skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie w tej części nasuwa wątpliwości, czy Sąd I instancji kwestionuje prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a jeśli tak to w naruszeniu, którego przepisu tego prawa upatruje uchybienia organu, czy też jedynie odnosi się do naruszeń proceduralnych związanych z nieprawidłowym w jego ocenie sporządzeniem uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy. Jest to tym bardziej istotne, że istnieje sprzeczność pomiędzy podstawą wydanego przez Sąd wyroku, którą jest art. 145 § 1 pkt 1 li c p.p.s.a. dotyczący innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy, a rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu. Na podstawie argumentacji uzasadnienia wyroku wnioskować bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestionuje prawidłowość zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obowiązkiem zaś Sądu I instancji jest przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku wymogu tego nie spełnia. Powyższe mankamenty uzasadnienia wyroku stanowią o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadnie też zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku nie zawiera niezbędnego elementu, który winien znaleźć się w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, to jest wskazań co do dalszego postępowania. Przypomnieć należy, że wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba się tylko domyślać, tego bowiem rodzaju uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych - mających mieć miejsce po wyroku - czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których sąd uchylił dotychczasową decyzję, a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, należy stwierdzić, że dokonywanie jego oceny w tym postępowaniu byłoby przedwczesne, wobec naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów postępowania. Zauważyć jednak należy, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w decyzjach o warunkach zabudowy powinno się uwzględniać zapisy zawarte w obowiązującym dla danego obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie pozbawione uzasadnienia prawnego. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 5 cyt. ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. II OSK 574/12, wyrok NSA z 24 lutego 2011, II OSK 510/10, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, 2011, C.H. Beck, Wydanie: 6). Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania w oparciu o treść art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na względzie rozważania zawarte w powyższym wyroku, w szczególności dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem milczącego uzgodnienia dokonanego przez organ konserwatorski. Sporządzone zaś uzasadnienie będzie odpowiadało wymogom zakreślonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a w zw. § 14 ust. 2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.