II OSK 2881/14

Dnia 10 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 683/13 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 683/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie działając w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Chełmie z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie scalenia gruntów, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając zarazem, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w pkt II. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak podano to w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.) w zw. z art. 27 ust. 1, 3, 4, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29, art. 33 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178 poz. 1749 ze zm. dalej Uswg), SKO w Chełmie utrzymało w mocy decyzję Starosty Chełmskiego z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obrębu wsi Rozięcin. Tą z kolei decyzją Starosty Chełmskiego, znak: [...], w pkt I. skorygowano powierzchnię obszaru scalenia gruntów wsi Rozięcin z 304,20 ha na 304,6248 ha; w pkt II. zatwierdzono projekt scalenia przedstawiony na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze pomiarowo-szacunkowym gruntów sporządzonym przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w Lublinie - operat nr ewidencyjny [...] ze zmianami odnośnie gruntów poszczególnych uczestników wymienionymi w decyzji; w pkt III. opisano pozostawione bez uwzględnienia zastrzeżenia; w pkt IV. opisano wydzielone grunty ekwiwalentne; w pkt V. zatwierdzono terminy i zasady objęcia gruntów wydzielonych; w pkt VI. ustalono gleboznawczą klasyfikację i gruntów; w punkcie VII. stwierdzono, że obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych należy przenieść z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia; w pkt VIII. nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej P. N. zakwestionował ustaloną w postępowaniu scaleniowym wielkość działki nr [...], dołączenie do działki przedscaleniowej nr [...] około 1a gruntu i bezprawne zwężenie działek przedscaleniowych nr [...] i [...] przy drodze utwardzonej. Jak dalej wskazano w motywach wyroku Kolegium odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podniosło, że po okazaniu uczestnikom postępowania scaleniowego projektu scalenia P. N. wniósł zastrzeżenia dotyczące jego gospodarstwa, które w trybie przewidzianym Uswg uznano za bezzasadne. Strona kwestionowała wielkość działki nr [...]. Ponowne okazanie działki nastąpiło w dniu 20 listopada 2012 r. strona uczestniczyła w czynnościach granicznych, jednak odmówiła złożenia podpisu pod protokołem, nie wnosząc również uwag. P. N. przystępował do scalenia jako właściciel gruntów o łącznej powierzchni 3,83 ha i wartości szacunkowej 340,97 jednostek szacunkowych, na które składało się 10 działek ewidencyjnych. Po scaleniu otrzymał grunty o łącznej powierzchni 3,8269 ha i wartości szacunkowej 337,90 jednostek, na które składa się 5 działek gruntu. Dopuszczalna różnica 3% wartości szacunkowej gruntów sprzed i po scaleniu w przypadku gospodarstwa P. N. wynosiła 10,2291 jednostek szacunkowych. Powierzchnia gospodarstwa po scaleniu zmniejszyła się o 0,0031 ha. Organ zaznaczył, że wszystkie gospodarstwa zostały "uszczuplone" o 4,02 jednostki szacunkowe jako potrącenia na drogi, co zawiera się w różnicy 3,07 jednostki szacunkowej gospodarstwa nr [...] odwołującego się. Działki P. N. pozostały w tzw. "starym stanie". Brak dokumentów źródłowych pozwalających na odtworzenie przebiegu granic był jednym z argumentów determinujących przeprowadzenie scalenia gruntów tej wsi. Sąd wojewódzki przywołał następnie stwierdzenie Kolegium, że organ I instancji, przygotowując projekt scalenia, zastosował odpowiednią procedurę, uwzględnił obowiązujące przepisy i przyjął odpowiednie szacunki gruntów. Fakt zmniejszenia powierzchni nieruchomości odwołującego się, wyjaśniony przez organ, z przeznaczeniem ich części na urządzenie dróg uznano za uzasadniony. W ocenie organu odwoławczego, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia poza wymogami określonymi w przepisach K.p.a., zawiera niezbędne elementy określone w art. 27 ust. 4 Uswg. W skardze na powyższą decyzję P. N. zarzucił nierzetelne wykonanie scalenia, bez jego wiedzy i konsultacji z nim co do zmniejszenia i zawężenia należących do niego działek nr [...] i [...]. Zarzucił ponadto wadliwe wykonanie pomiarów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, wskazał, że skarżący miał możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu scaleniowym. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Lublinie stwierdził, że organ II instancji nie zbadał zasadności podnoszonych w odwołaniu zarzutów P. N. Za takie – w ocenie sądu I instancji − nie można było bowiem uznać ani wskazania, że P. N. uczestniczył w czynnościach granicznych, ani tego, że odmówił złożenia podpisu pod protokołem i nie wniósł również uwag, ani określenia wielkości gruntów przyznanych skarżącemu w wyniku scalenia. Zdaniem tegoż sądu organ odwoławczy naruszył tym samym dyspozycję przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. Uznając przeto, że uchylenie zaskarżonej decyzji znajduje podstawę w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej Ppsa, nakazano Kolegium ponowne rozpoznanie sprawy, dokonanie wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności organ odwoławczy – jak wskazano w wytycznych – winien wyjaśnić prawidłowość określenia w postępowaniu scaleniowym powierzchni działki nr [...], zbadania zasadności dołączenia do działki nr [...] ok. 1a gruntu i zwężenia działek nr [...] i [...]. Skargą kasacyjną SKO w Chełmie zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), w tym art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i błędne uznanie, że Kolegium wydało decyzję z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. Jednocześnie organ wnosi o uchylenie, w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, iż nie jest trafne stwierdzenie zawarte w motywach skarżonego wyroku, jakoby organ odwoławczy miał się nie odnieść do zarzutów odwołującego się. W istocie to jedyna teza sformułowana przez WSA w Lublinie, pozostała część uzasadnienia wyroku sprowadza się do zbioru zacytowanych przepisów K.p.a. i Ppsa. Brak dokumentów źródłowych pozwalających na odtworzenie granic działek był jednym z powodów przeprowadzenia scalenia wsi Rozięcin. Różnice w długości granic działek naprzeciwległych wobec działek skarżącego mogą wynikać z oznaczonej konfiguracji, narzuconej przebiegiem sieci dróg w tej miejscowości. Ponadto Kolegium w celu wyjaśnienia zasad przeprowadzenia scalenia przeprowadziło rozprawę z udziałem skarżącego, trakcie której okazano mapy scaleniowe. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przygotowując projekt scalenia zastosował odpowiednią procedurę, uwzględnił obowiązujące przepisy stosując odpowiedni szacunki gruntów. Zmniejszenie powierzchni nieruchomości z przeznaczeniem ich części na urządzenie dróg Kolegium uznało za uzasadnione. W ocenie Kolegium decyzja o zatwierdzeniu projektu administracyjnego zawierała niezbędne elementy określone w art. 27 ust. 4 Uswg. WSA w Lublinie pomijając całkowicie istotne okoliczności w sprawie dopuścić się miał naruszenia przepisów postępowania, jednocześnie nie wskazał z jakich względów dowody przedstawione przez Kolegium nie prowadziły do uznania, że scalenie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do zarzutów odwołującego się. WSA w Lublinie miał uchybić przepisom art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 Ppsa, skoro uzasadnienie swego wyroku sprowadził wyłącznie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska, jakie zajął w sporze między stronami. Brakuje w wyroku sądu wojewódzkiego stanowiska co do stanu faktycznego sprawy. Nie są w następstwie tego uzasadnione wytyczne nakazujące organowi prowadzenie oznaczonego postępowania co do okoliczności, w odniesieniu do których organ już się ustosunkował. W piśmie stanowiącym reakcję na skargę kasacyjną, a zatytułowanym "Odwołanie" P. N. i A. N., który był pełnomocnikiem skarżącego przed sądem wojewódzkim, zarzucili Kolegium kłamstwo odnośnie braku podpisania protokołów oraz okazywania zmian na działkach. Uznali, że nie jest argumentem dla zwężenia działek skarżącego powoływanie się na sieć dróg, domagając się ewentualnego zwężenie wszystkich działek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z motywami kwestionowanego wyroku jeszcze nie przesądza o naruszeniu przez sąd wojewódzki cyt. powyżej przepisu. Uzasadniony jest za to zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. Podzielić należy zarzut SKO w Chełmie, że nie jest trafne stwierdzenie zawarte w wyroku sądu wojewódzkiego, iż organ odwoławczy naruszył przepisy prawa poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania, nie dążył do wyjaśnienia sprawy, nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, nie podejmował działań mających na celu przekonanie strony do podjętego rozstrzygnięcia, a naruszenia te prowadziły do wniosku, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uprawniać miało do zastosowania środka ujętego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, w ramach którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2005 r., II OSK 123/05, LEX nr 196671). Niesporne jest, że P. N. kwestionował przedstawiony projekt scalenia wsi Rozięcin, gdy chodzi o jego gospodarstwo. Nie jest także sporne, że skarżący przystępował do scalenia jako właściciel gruntów o łącznej powierzchni 3,83 ha i wartości 340,97 jednostek szacunkowych, na które składało się 10 działek ewidencyjnych. Po scaleniu otrzymał grunty o łącznej powierzchni 3,8269 ha i wartości szacunkowej 337,90 jednostek, na które składa się 5 działek gruntu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Uswg uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji wobec wszystkich uczestników scalenia gruntów wsi Rozięcin zastosowano "potrącenie" na drogi. Podzielić przeto należy prezentowane w rozstrzygnięciach organów obu instancji przekonanie, że wydzielone po scaleniu grunty gospodarstwa P. N. są gruntami o równej wartości szacunkowej w porównaniu do gruntów sprzed scalenia. Ustawodawca wśród celów scalenia gruntów wymienia tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (por. art. 1 ust. 1 Uswg). W zamian za grunty objęte scaleniem wydziela się użytki możliwie tego samego rodzaju i tej samej jakości. Biorąc pod uwagę fakt, że w procesie scalania gruntów uczestniczy zwykle wiele podmiotów, a samo scalenie jest zabiegiem zbiorowego urządzenia gruntów objętych projektem scalenia, oczywiste jest, że nie wszystkie oczekiwania uczestników scalenia będą mogły w nim zostać spełnione, skoro mogą mieć charakter wykluczający się. To uzasadnia pewną swobodę organów właściwych w sprawie scalenia. Na etapie postępowania przed organem I instancji P. N. wnosił zastrzeżenia co do powierzchni działki poscaleniowej nr [...] (odpowiadającej działce przedscaleniowej nr [...]). Granice działek jego gospodarstwa w obecności geodety zostały stronie okazane, działka nr [...] przed scaleniem miała powierzchnię 0,14 ha, a po scaleniu jako działka nr [...] 0.1452 ha, granic tej działki na tym etapie nie kwestionowano. Organ I instancji, po zasięgnięciu opinii komisji doradczej uznał te zastrzeżenia za niezasadne, uznając iż skoro przebiegu granic nie kwestionowano, a powierzchnia działek gruntowych jest ich pochodną, to zastrzeżenia uczestnika scalenia nie mogą odnieść skutku. Działki P. N., o których mowa w odwołaniu strony, pozostały w tzw. "starym stanie", tj. zasadniczo w ich dotychczasowej konfiguracji. Starosta Chełmski przekazując odwołania, w tym i odwołanie P. N., wskazywał że brak dokumentów źródłowych pozwalających na odtworzenie przebiegu granic położonych we wsi Rozięcin był jedną z przyczyn prowadzenia prac scaleniowych, a stwierdzenia strony, że w wyniku zatwierdzenia projektu scalenia zmieniły się szerokości jego działek nie zostały poparte żadnym argumentem w postaci dokumentacji geodezyjnej. Jak to wynika z treści odwołania P. N. kwestionował dołączenie do działki przedscaleniowej nr [...] obszaru ok. 1a oraz zwężenie granic działek nr [...] i [...]. Zastrzeżenia te były przedmiotem uwagi organu odwoławczego, który w tym celu przeprowadził rozprawę. W toku rozprawy okazano mapę z projektem scalenia, wyjaśniając że granice działek odwołującego się nie są równoległe. Te okoliczności wskazują, że nie jest trafne stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku WSA w Lublinie, jakoby organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a przez to dopuścił się naruszenia wskazanych w tym wyroku przepisów K.p.a. Nie można także zasadnie wywodzić, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów odwołującego się, skoro po przywołaniu reguł odnoszących się do rozstrzygania w sprawach scaleniowych, uznano iż nie zostały one naruszone przez organ I instancji, a zarzuty odwołującego się nie zostały poparte żadną racjonalną argumentacją. Jeśli wziąć pod uwagę, że jednym z powodów wszczęcia prac scaleniowym było to, że w stosunku do gruntów wsi Rozięcin brak było dokumentów źródłowych pozwalających na odtworzenie przebiegu ich granic, to zasadnie organ odwoławczy uznał, że zarzut zwężenia szerokości działek przedscaleniowych nie mógł zostać uwzględniony. Co się zaś tyczy powierzchni działki poscaleniowej nr [...], to skoro nie zakwestionowano skutecznie przebiegu jej granic, jej powierzchnia – jak to już na etapie postępowania przed organem I instancji wyjaśniono, jest pochodną granic tej działki i to tłumaczy zwiększenie tej powierzchni w odniesieniu do stanu przedscaleniowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 K.p.a. na tyle, że nie można podzielić stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku, aby cyt. przepis, a także normy wynikające z treści art. 8 i 11 K.p.a. zostały naruszone przez orzekające SKO w Chełmie w stopniu, który z kolei uzasadniał zastosowanie przez sąd wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. W motywach zaskarżonej decyzji przywołano argumentację, z której wynika, że P. N. w wyniku scalenia przypadły grunty o równej wartości szacunkowej w stosunku do gruntów "przedscaleniowych", wskazano z jakich przyczyn uległa zmianie powierzchnia działki poscaleniowej w stosunku do odpowiadającej jej działki "przedscaleniowej", wskazano także na brak racjonalnej argumentacji, aby wywodzić o "zwężeniu" działek wydzielonych poscaleniowo. To, że skarżący tej argumentacji nie przyjmuje, w żadnym razie nie dowodzi prowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z zasadami ogólnymi ujętymi w przepisach art. 8 i 11 K.p.a., a konsekwencji nie prowadzi do wniosku o nielegalności, sprzeczności z prawem zaskarżonej decyzji, to zaś kryterium stanowi zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Z tych wszystkich względów i dochodząc do wniosku, że skarga kasacyjna miała częściowo usprawiedliwione podstawy, a przy tym uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, orzeczono na podstawie art. 188 Ppsa w ten sposób, że uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.