II GSK 442/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. I. T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1011/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję G. I.T. D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1011/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję G.I.T.D. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie nałożenia na J.K. kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco. W dniu [...] sierpnia 2011 r. w miejscowości K. (droga powiatowa nr [..]) zatrzymano do kontroli pojazd marki MAN o nr rej. [...], którym kierował L.W., wykonujący transport drogowy piasku zaglinionego w imieniu przedsiębiorcy J.K.. Kierowcy polecono przejazd na punkt kontrolny znajdujący się w W.D. (droga krajowa nr [..]), gdzie przeprowadzono czynności kontrolne. W oparciu o ustalenia dokonane w czasie kontroli [...] Wojewódzki I.TD., decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r. nałożył na J.K. karę pieniężną w wysokości 28140 (dwadzieścia osiem tysięcy sto czterdzieści) złotych. Po rozpoznaniu odwołania strony, G.I.T.D. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy [..] Wojewódzki I.T.d. o decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. nałożył na J.K. karę pieniężną w wysokości 28140 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t. Od powyższej decyzji J.K. ponownie złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Skarżący uzasadniając swoje stanowisko przekazał kserokopię umowy zawartej pomiędzy Powiatem B. a K. realizującym budowę autostrady A4 węzeł [..]. - węzeł [..]., w której powiat zezwala na przejazd drogami powiatowymi pojazdami o rzeczywistej masie całkowitej nieprzekraczającej 40 t i nacisku na oś nieprzekraczającym 11 t. W ocenie skarżącego zawarta umowa zezwala na czasowe korzystanie z drogi, na której kontrolowany pojazd został zatrzymany. Skarżący zarzucił kontrolującym, że nie przedstawili kierowcy dokumentów potwierdzających legalizację wag oraz terenu. Ponadto wskazał na pismo Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej do Starostwa Powiatu P> stwierdzające dopuszczalność masy całkowitej kontrolowanego pojazdu do 41,2 t oraz zwiększające dopuszczalne normy nacisków na osie. Skarżący stwierdził, że do zatrzymania doszło na obszarze budowy. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. Uzasadniając decyzję, w szczególności wyjaśnił, że miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru równości terenu z dnia [...] kwietnia 2011 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd marki MAN o nr rej. [...] został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu typu [...] o nr fabrycznym [..], która legitymowała się w chwili kontroli ważnym świadectwem legalizacji ponownej do dnia [...] marca 2013 r., wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w T.. Dokumenty te okazano kierującemu pojazdem. Organ II instancji stwierdził również, że w niniejszej sprawie zezwolenie na przejazd pojazdami nienormatywnymi na czas określony winien wystawić organ upoważniony do wydawania zezwoleń, tj. starosta, a nie jak to miało miejsce Powiat B. Stwierdził ponadto, że niemożliwym było wydanie jakiegokolwiek zezwolenia, które dopuszczałoby poruszanie się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego przekraczającego dopuszczalną masę całkowitą oraz dopuszczalne naciski na osie przez inny organ niż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem, umowa zawarta pomiędzy Powiatem B. a spółkami P. S.A., D. A.S., M. A.S. w dniu 17 września 2010 r. nie jest zezwoleniem na przejazd pojazdu nienormatywnego w rozumieniu art. 64 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Powołał się również na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, który stwarza możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności za powstałe naruszenia przez podmiot wykonujący przejazd, gdy ten wykaże i udowodni, iż: 1) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna. Uznał, że przewożony ładunek czyli piasek zagliniony może był traktowany jako ładunek sypki. Stwierdził jednak, że w sprawie nie zachodziła możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, bowiem strona ani w toku postępowania przed organem I instancji, ani na etapie odwoławczym, nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Wskazane w zebranym materiale dowodowym okoliczności popełnienia zarzucanych naruszeń przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, były okolicznościami, które podmiot wykonujący przejazd powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Posiłkując się uregulowaniami dotyczącymi pojęcia "należytej staranności" zawartymi w kodeksie cywilnym organ odwoławczy wywiódł, że zgodnie z art. 355 § 2 k.c. przy ocenie należytej staranności podmiotów prowadzących działalność gospodarczą należy brać pod uwagę zawodowy charakter tej działalności, a zatem profesjonaliście należy stawiać wyższe wymagania. Tak więc do obowiązków przewoźnika należy bezwzględnie sprawdzenie przed wyjazdem na drogi publiczne, czy pojazd nie narusza dopuszczalnych norm. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego i dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślił, że okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione na podstawie dowodów przeprowadzonych w toku kontroli drogowej, natomiast wniosek o przeprowadzenie dodatkowego dowodu ma na celu jedynie przedłużenie postępowania. Na decyzję G.I.T.D. z dnia [...] stycznia 2013 r. J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności powołał się na umowę zawartą pomiędzy starostwem powiatowym i wykonawcą, jak również na pismo Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej. Ponadto skarżący podkreślił, że zatrzymanie pojazdu do kontroli miało miejsce na obszarze budowy. W odpowiedzi na skargę G.I.T.D., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uchylając wyrokiem z dnia [...] października 2013 r. zaskarżoną decyzję G.I.T.D. stwierdził, że kontrola tej decyzji w konfrontacji z zarzutami podniesionymi w skardze wykazała, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania strona wielokrotnie podnosiła, że do zatrzymania i kontroli pojazdu doszło na terenie budowy. Na poparcie swoich twierdzeń dołączyła oświadczenie kierowcy z dnia [...] stycznia 2012 r., z którego wynikało, że został on w dniu [..] sierpnia 2011 r. zatrzymany przez pracowników inspekcji drogowej na drodze oznakowanej jako teren budowy i znajdującej się na obszarze tejże budowy. Zdaniem strony okoliczność ta powinna zwalniać ją od odpowiedzialności za przekroczenie dopuszczalnych nacisków i masy całkowitej pojazdu. Analogiczną argumentację powtórzyła w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze złożonej do Sądu, albowiem G.I.T.D. nie zbadał powyższego zarzutu i nie odniósł się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA uznał, że powyższe okoliczności, które nie zostały wyjaśnione przez organ wymagają przeprowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż rzutują na kwestię odpowiedzialności skarżącego za przekroczenie dopuszczalnych nacisków i masy całkowitej pojazdu. Stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wobec czego podlega uchyleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G.I.T.D., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1/ przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a), przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, ponieważ nie wyjaśnił ostatecznie w jakim miejscu doszło do zatrzymania pojazdu skarżącego, poddanego następnie kontroli (wobec jego zarzutu, iż miejscem tym był "teren budowy"), podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ponad wszelką wątpliwość wynika (vide: protokół kontroli drogowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń; załącznik do powyższego protokołu kontroli;), iż zatrzymanie pojazdu do kontroli - miało miejsce na drodze powiatowej nr [...]w miejscowości K., natomiast jedynie same czynności kontrolne (ważenie) przeprowadzone zostały w W. - droga krajowa nr [..], z uwagi na zlokalizowanie w tym miejscu odpowiedniego stanowiska do ważenia pojazdów; 2/ przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym i błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, wbrew materiałowi dowodowemu, iż organ nie wyjaśnił okoliczności w zakresie miejsca przeprowadzenia kontroli i nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, iż miejscem tym był "terem budowy" co winno zwalniać skarżącego z odpowiedzialności za przekroczenie dopuszczalnych nacisków i masy całkowitej pojazdu, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika (vide: protokół kontroli drogowej nr [...] z 11 sierpnia 2011 r. podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń; załącznik do powyższego protokołu kontroli; decyzja organu I instancji z dnia 02.12.2011 r. oraz z dnia 19.07.2012 r., decyzja organu odwoławczego z dnia 14.03.2012 r. oraz z dnia 21.01.2013 r.), iż zatrzymanie pojazdu do kontroli - miało miejsce na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości K., natomiast jedynie same czynności kontrolne (ważenie) przeprowadzone zostały w W. - droga krajowa nr [...], z uwagi na zlokalizowanie w tym miejscu odpowiedniego stanowiska do ważenia pojazdów; 3/ przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie wobec okoliczności, iż droga powiatowa nr [...], po której poruszał się kontrolowany pojazd nie została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t (Dz. U. Nr 138. poz. 933), a także rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wykazu dróg krajowych po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (Dz. U. z 2003 r., Nr 32, poz. 932 ze zm.), zatem mogły po niej zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (podpisaną osobiście) J.K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, nie podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez WSA postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Oba zarzuty naruszenia prawa procesowego sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji błędnie ustalił, iż organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w jakim miejscu doszło do zatrzymania pojazdu do kontroli, podczas gdy z protokołu kontroli wynika, że do zatrzymania doszło na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości K. Stanowisko G.I.T.D. jest nieuprawnione. Sąd I instancji nie kwestionuje bowiem ustaleń dotyczących zatrzymania pojazdu do kontroli na tej właśnie drodze. WSA stwierdził natomiast, iż organy orzekające, pomimo kilkakrotnego podnoszenia tej okoliczności przez skarżącego, nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu ustalenia czy droga, na której pojazd został zatrzymany była oznakowana, w miejscu jego zatrzymania, jako teren budowy i znajdowała się na obszarze budowy, co zdaniem strony winno zwalniać ją z odpowiedzialności za przekroczenie nacisków i masy całkowitej. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Skarżący dwukrotnie, w odwołaniu z dnia 3 stycznia 2012 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego G.I.T.D. z dnia [..] grudnia 2011 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. od decyzji tego organu z dnia [..] lipca 2012r. podnosił okoliczność zatrzymania pojazdu za znakiem oznaczającym teren budowy i na terenie budowy, która to okoliczność, jak uważał, powinna zwalniać go od odpowiedzialności za przypisane mu naruszenie, załączył oświadczenie kierowcy potwierdzające tę okoliczność. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienie tej okoliczności stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jedynym dowodem, na którym organy orzekające w postępowaniu administracyjnym oparły ustalenia w zakresie stanu faktycznego był protokół kontroli drogowej i załącznik do niego. Z dokumentów tych wynika, że zatrzymanie miało miejsce na drodze powiatowej nr [...], z żadnego z tych dokumentów nie wynika jednak czy podnoszona przez stronę okoliczność oznakowania terenu w miejscu zatrzymania pojazdu jako terenu budowy miała miejsce czy nie. Nieprzeprowadzenie dowodów na wskazaną przez stronę okoliczność doprowadziło w konsekwencji do tego, że materiał dowodowy nie został w sprawie zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, co narusza normę art. 77 § 1 k.p.a. Wynikające ze skargi kasacyjnej stanowisko organu II instancji, iż odniósł się do zarzutu strony zatrzymania pojazdu do kontroli na placu budowy stwierdzając, że do zatrzymania doszło na drodze krajowej nr [...] jest błędne. Wyjaśnienia wymaga bowiem czy fragment drogi krajowej na którym doszło do zatrzymania pojazdu był, jak podnosi strona, oznakowany jako teren budowy, znajdujący się na terenie budowy. Nie odniesienie się przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powyższego zarzutu strony stanowi naruszenie art.107§3 k.p.a., na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisów art. 41 ust 4 - 6 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że przepisy art.41 ust. 4 i 5, w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli pojazdu, zawierały delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia, w drodze rozporządzenia, wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, mając na uwadze stan techniczny dróg oraz ochronę dróg przed zniszczeniem (ust.4) oraz do ustalenia wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, mając na uwadze potrzebę zapewnienia ruchu tranzytowego (ust.5). WSA nie mógł więc dopuścić się naruszenia tych przepisów. Art.41 ust.6 wskazywał, że drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej G.I.T.D. wyjaśnił, że droga powiatowa nr [..] nie została wymieniona żadnym z powyższych rozporządzeń, zatem mogły się po niej poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Wobec prawidłowego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób wystarczający i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego zakresie wyżej opisanym, nie można Sądowi temu postawić skutecznie zarzutu niezastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego. Z wyżej wyłożonych przyczyn NSA na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. .