III SA/Kr 177/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie : - art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.1071 ); - art. 2 ust. 1, art. 4, 8 ust. 1 pkt 3 , art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej – zwanej dalej ustawą (Dz.U.2009.1362 ); - § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2012.823) - decyzją z dnia 23 listopada 2012 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną przez skarżącego J. Ł. decyzję Burmistrza z [...] 2012 r. znak [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego rodziny i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Pismem z dnia 30.08.2012r. skarżący złożył wniosek do Burmistrza o przyznanie zasiłku okresowego. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...], działając na podstawie - art. 2, 3, 4, 8 ust. 1 pkt 2 i 3 , art. 11, 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ustawy - odmówił skarżącemu przyznania zasiłku okresowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Organ ustalił, iż skarżący jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku; nie posiada żadnego źródła dochodu i nie podejmuje żadnych prac dorywczych . Skarżący wraz z matką tworzy rodzinę w rozumieniu ustawy , bowiem wspólnie mają ustanowioną dożywotnią nieodpłatną służebność mieszkania w budynku mieszkalnym będącym częścią składową działki nr [...] w G. Rodzina korzysta ze wspólnych urządzeń gospodarstwa domowego i wspólnych mediów. Matka opłaca wszystkie rachunki związane z eksploatacją domu, zakupuje żywność, przygotowuje posiłki, również dla syna i udziela mu pomocy finansowej. Skarżący korzysta od wielu lat z pomocy społecznej i – jak twierdzi organ - nie czyni starań w celu poprawy własnej sytuacji bytowej i finansowej, nie współdziałając w tym zakresie z organem. Organ ustalił , że matka skarżącego pobiera rentę w wysokości 799,18 zł brutto , a także otrzymuje dodatek pielęgnacyjny w wysokości 195,67 zł , co daje w sumie kwotę łączną 886,92 zł. Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności wspólnego tj. skarżącego i jego matki gospodarowania organ uznał, że dochód matki stanowi jednocześnie dochód rodziny skarżącego , w której dochód na osobę wynosi 443,46 zł i jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej wynoszącego na osobę w rodzinie 351 zł. Okoliczność ta wyklucza - w ocenie organu - przyznanie skarżącemu wnioskowanego zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował ustalenia faktyczne organu w zakresie składu jego rodziny, podnosząc, że w rzeczywistości wraz z matką , bratem i jego rodziną tworzą jedną, ośmioosobową rodzinę. Skarżący zarzucił , że organ nie zebrał stosownych dokumentów na okoliczność dochodów i wydatków tej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji podtrzymało stanowisko tego organu , że skarżący w rozumieniu ustawy tworzy rodzinę jedynie z matką, natomiast sześcioosobowa rodzina brata skarżącego mieszkająca w oddzielnym nowowybudowanym budynku w G pod nr [...] prowadzi własne, oddzielne gospodarstwo domowe. Organ wyjaśnił , że przesłanka wspólnego gospodarowania nie wyczerpuje się wyłącznie w ponoszeniu wydatków związanych z gospodarstwem domowym, ale wyraża się także w czerpaniu korzyści z tego gospodarstwa wspólnie z innymi członkami rodziny. Skarżący, jak twierdzi organ , odnosi korzyści ze wspólnego z matką gospodarowania, korzysta z mieszkania, mediów, z posiłków, nie ponosząc żadnych wydatków. Dochód matki w kwocie 886,92 zł należy zatem traktować jako wspólny dochód skarżącego i matki. Organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić okoliczność, że skarżący otrzymał zaskarżoną decyzję w dniu 2.10.2012 r. , natomiast odwołanie złożył w dniu 15.10.2012r.. Tymczasem z dniem 1.10.2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2012.823), które wprowadziło podwyższone kryteria dochodowe oraz podwyższone kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Tak więc w dniu otrzymania przez skarżącego decyzji i wniesienia odwołania obowiązywało nowe rozporządzenie. Nowe przepisy wprowadziły nowe kryteria dochodowe , od których uzależniona jest pomoc społeczna. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b tego rozporządzenia , kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł , dla dwuosobowej rodziny 912 zł . W związku z tym , że dochód rodziny skarżącego w kwocie 886,92 zł mieści się w nowych kryteriach, tym samym zaistniała podstawa prawna do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego . Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów o pomocy społecznej, a także naruszenie przepisów postępowania i nie przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zawiadomienia Sądu Rejonowego, Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 23.08.2004r. o zmianach w stanie prawnym działki zajmowanej przez budynek, w którym zamieszkuje skarżący i jego matka. W ocenie skarżącego dokument ten ma wpływ na ustalenie , że rodzina skarżącego składa się z ośmiu osób i organ winien zebrać dokumenty na okoliczność dochodów i wydatków tej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację dotyczącą składu rodziny skarżącego i ustalenia stanu prawnego mającego w sprawie zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , należy stwierdzić , że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2012r., stanowił art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istotnym w sprawie jest charakter kasacyjny wskazanego przepisu, jego znaczenie i prawidłowość zastosowania go przez organ odwoławczy. Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter , a decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych , niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przytoczonego przepisu . Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 KPA), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 530/07, Legalis. Decyzję kasacyjną wydaje się wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdza, że by dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie w całości lub w znacznej części, zaś przedmiotem jego ustaleń byłyby sprawy mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, do których to ustaleń nie jest uprawniony ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 sierpnia 2013r. sygn. akt IV SA/Gl 1190/12, cbois.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie, analiza zaskarżonej decyzji nie uzasadnia stanowiska organu odwoławczego, by zachodziła potrzeba wydania orzeczenia kasacyjnego rozumianego w sposób wyżej podany. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była zmiana od dnia 01.10.2012 r. kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania osobie w rodzinie pomocy wynikająca z obowiązującego od tego dnia rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej . Zgodnie z tym aktem prawnym, kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł . W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji tj. w dniu 28 września 2012r. , obowiązywało kryterium dochodowe w wysokości 351 zł. Zmiana przepisów w opisanym zakresie, w ocenie Sądu , nie uzasadniała konieczności wyjaśnienia sprawy w istotnym zakresie , a zatem nie było podstawy prawnej do wydania w niniejszej sprawie orzeczenia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie kwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji , a zatem winien na mocy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy stosując przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia odwołania . W takim przypadku wydanie orzeczenia nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przyjęta bowiem w art. 138 Kpa konstrukcja przyznaje organowi drugiej instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy , uwzględniając zasady orzekania w ramach zmiany stanu prawnego w trakcie postępowania międzyinstancyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane jest do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu . Stosownie bowiem do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na marginesie należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza z dnia [...] 2012r. nr [...], wydana w wyniku ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie zaskarżonej w niniejszym sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W związku z niniejszym wyrokiem, w razie jego uprawomocnienia się , Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane jest do odniesienia się również do tej decyzji . Uznając , że zaskarżona do tut. Sądu decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270) – orzekł jak w sentencji.