III SA/Wr 485/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi A. R. na czynność Starosty B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty B. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. A. R. i (dalej skarżący) zwrócił się do Starosty B. o zwrot nadpłaty w wysokości [...] zł, wraz z ustawowymi odsetkami, za wydanie kart pojazdu, w związku z rejestracją na terytorium Polski sześciu pojazdów. Następnie ograniczył roszczenie do czterech pojazdów i kwoty [...] zł. Wskazał, że uiścił przy rejestracji każdego z czterech pojazdów kwotę [...] zł, która przekraczała o [...] zł kwotę należną z tego tytułu według przepisów obowiązującego prawa. Wynika to z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04 . W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] r., organ poinformował skarżącego, że odmawia zwrotu nadpłaconej kwoty. Opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 2000,00 zł została bowiem uiszczona na podstawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Mimo późniejszego stwierdzenia jego niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny tego przepisu, obowiązywał on w dacie pobrania należności. Starosta zatem obowiązany był do jej poboru, gdyż jest on jedynie organem rejestrującym. W związku z tym, pismem z dnia [...] r., skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie organ oświadczył, że podtrzymuje swe wcześniejsze stanowisko. Skarżący, działający przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. W uzasadnieniu skargi ponownie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04. Powołując się także na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego odmownego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę Sąd podkreśla, że skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) rozstrzygnął kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjął w niej, że skierowanie do organu żądania zwrotu takiej opłaty, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość, wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa ma obowiązek uiścić osoba rejestrująca pojazd, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze, obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa; po drugie, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku. Nie ma natomiast podstawy do rozstrzygania tego w drodze decyzji administracyjnej. Co do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Podejmuje więc akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko, uznając, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy przez Starostę B. zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...]r. zwrócił się do organu o zwrot zawyżonej o 2.550 zł opłaty za wydanie sześciu kart pojazdu. Z uwagi na to, że roszczenie co do zwrotu nadpłaty za 2 karty pojazdu zostało zaspokojone (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 592/11), żądania zostało ograniczone do zwrotu nadpłaty za 4 karty pojazdu. Pismem z dnia [...] r. organ odmówił skarżącemu zwrotu żądanej opłaty. Skarżący w dniu [...] r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Organ pismem z dnia [...] r. odmówił żądaniu. Skarżący w dniu [...]r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] r. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że skarżący jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydane karty opłaty drogowej wskazuje w pierwszym rzędzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Powstaje więc do wyjaśnienia kwestia, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem należy przypomnieć motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009 r. I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu B. z dnia [...] r. odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.