II GSK 304/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 559/13 w sprawie ze skargi Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. na czynność Prezydenta Miasta K. wykonującego funkcję starosty w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z 21 listopada 2013 r. o sygn. akt I SA/Ke 559/13, odrzucił skargę Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. na czynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji. WSA stwierdził, że zaskarżona czynność organu wykonawczego gminy, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty) nie przyznają wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do określania uprawnień bądź obowiązków w zakresie przyznawania dotacji, o jakich mowa w art. 90 ust. 2b i ust.2d ustawy o systemie oświaty. Uprawnienia takie - na podstawie art. 90 ust. 4 tej ustawy - posiada organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji podkreślił, że złożenie przez podmiot prowadzący szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, wniosku o udzielenie dotacji oraz wskazanie w ustawowym terminie wymaganych danych co do planowanej liczby uczniów powoduje, że organ wykonawczy gminy ma obowiązek obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej uprawnionemu podmiotowi. Przepis art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określa bowiem w sposób jasny i bezwarunkowy na kim ciąży obowiązek wypłaty dotacji (na właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w imieniu, której czynności wykonuje organ wykonawczy), kto jest uprawnionym (podmiot prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną), a także minimalną wysokość, w jakiej świadczenie się należy (nie mniej niż 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkole publicznej tego samego typu w przeliczeniu na jednego ucznia) i od spełnienia, jakich przesłanek wypłacenie dotacji jest uzależnione. Istotne jest, że określona w ustawie minimalna wysokość dotacji została przez organ stanowiący gminy jednoznacznie określona. Uchwałą Nr XXXIX/905/2009 z dnia 23 lipca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto Kielce osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, zmienioną uchwałą Nr XLIII/774/2013 z 11 kwietnia 2013 r., Rada Miejska w Kielcach skonkretyzowała wysokość dotacji przysługującej szkołom i placówkom oświatowym, ustalając, w pkt 6, że dla szkół niepublicznych (...) dotacja przysługuje w wysokości 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia, z zastrzeżeniem ust 2. Zarówno wyliczenie kwoty ustalonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, jak i późniejsza konkretyzacja wysokości dotacji (50% wydatków bieżących pomnożona przez liczbę uczniów) i jej wypłacenie, są czynnościami o charakterze technicznym wykonywanymi przez organ wykonawczy. Są to czynności o charakterze księgowo rachunkowym, które nie mogą być zakwalifikowane jako czynności z zakresu administracji publicznej określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygające o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Organ wykonawczy gminy nie rozstrzyga władczo, ani o przyznaniu dotacji, ani o jej wysokości, ale dokonuje jej konkretyzacji, przy spełnieniu warunku wskazania w ustawowym terminie wymaganych danych, co do planowanej liczby uczniów. Dokonuje zatem matematycznego wyliczenia dotacji w sposób określony w ustawie, skonkretyzowany w uchwale. W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że czynności organu wykonawczego, podejmowane na podstawie art. 90 ust 3 ustawy o systemie oświaty, mające na celu obliczenie wysokości dotacji i jej przekazanie, nie są zatem czynnościami z zakresu administracji, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Przyjęcie założenia, że wypłacenie dotacji stanowi formę działania administracji publicznej, w której organ władczo rozstrzyga o wysokości i wypłaceniu dotacji dla konkretnego podmiotu wyklucza możliwość objęcia umową cywilno prawną kwestii dotyczących ustalenia i wypłaty dotacji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Zakład Doskonalenia Zawodowego w Kielcach, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia (art. 188 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, iż zaskarżony akt Prezydenta Miasta K. nie jest czynnością organu podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie charakteru prawnego czynności Prezydenta Miasta Kielce, a następnie dopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżąca podważała sposób obliczenia i wypłacenia kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia przez Prezydenta Miasta K. Powyższa czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II GSK 321/13). Artykuł 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określa jedynie przesłanki ustalania dotacji z budżetu gminy, powiatu lub państwa, w zależności od rodzaju placówki ubiegającej się o dotację. Ustawa nie określa wysokości dotacji, a zatem jej obliczenie jest wykonaniem prawa. Oznacza to, że ocena zgodności z prawem tego rodzaju czynności – w tym wypadku ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia – stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako czynności z zakresu administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 320/07, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/ Po 392/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, który powołując się na orzecznictwo NSA prezentuje pogląd, iż wnioskodawca winien dochodzić roszczeń w przedmiocie dotacji przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby tryb ustalania i rozliczania dotacji przewidywał określenie jej wysokości w formie umowy i aby taka umowa była zawarta ze skarżącą. Przy braku stosunku obligacyjnego brak jest podstaw do odsyłania strony na drogę postępowania cywilnego. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, trafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Zauważyć wypada, że w kilku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego - podobnie jak w rozpoznawanej sprawie - zaprezentowany został pogląd, że obliczenie należnej dotacji dla danej placówki oświatowej jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym (por. m. in. wyrok z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 563/12, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1651/12). Sąd w niniejszym składzie odstępuje od tego poglądu, bowiem czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji - przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi - winien ocenić zachowanie trybu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a., czego nie badał z uwagi na powody wydania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.