II OSK 470/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 849/13 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. II OSK 470/14 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 4 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Działając na wniosek R. H., decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Prezydent Miasta D. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali przeznaczonej na serwis urządzeń hydrauliki siłowej, montowanych na samochodach dostawczych wraz z przebudową istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zaplecze hali, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] przy ul. W. [...] w D. Na skutek wniosku A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., stwierdziło nieważność ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. H. zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania na wniosek A. M., który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. i nie legitymuje się interesem prawnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto Kolegium, z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, choć w aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy, która była przedmiotem postępowania, zaś w motywach decyzji organ I instancji stwierdził spełnienie przesłanek ustawowych. Ewentualne braki należytego uzasadnienia decyzji nie uzasadniają zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie braki formalne wniosku nie mogą skutkować przyjęciem rażącego naruszenia prawa, jako że nie dotyczą wad samej decyzji. Błędnie Kolegium przyjęło także, że organ nie wyznaczył obszaru analizowanego, skoro dane w tym zakresie wynikają z analizy tekstowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Analizując kwestię posiadania przez A. M. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D., organ nadzoru stwierdził, że A. M. nie był stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Prezydenta Miasta D. decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Jednakże wraz z nabyciem działek nr [...] oraz nr [...] wszedł w ogół praw zbywcy i zyskał tym samym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wynikający z przepisów dotyczących prawa własności. Zatem mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta D.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie, czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia pozwalająca na spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., odbywa się w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie. Jak wynika z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 tego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Aby móc ustalić, które działki zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji jako działki sąsiednie, należy dysponować kopią mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym. Wyznaczenie obszaru analizowanego na stosownej kopii mapy jest obligatoryjne. Tym samym brak wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób określony w powyższym przepisie należy uznać za działanie rażąco naruszające prawo. Przywołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "opis granic obszaru analizowanego" zawarty w części tekstowej analizy nie znajduje potwierdzenia w formie graficznej. Jedyna kopia mapy znajdująca się w aktach sprawy nie obejmuje obszaru, o którym mowa w części tekstowej analizy funkcji. Nie ma też na nim obszaru ograniczonego linią w kolorze pomarańczowym. Kolegium ponownie wyjaśniło, że nie wykazano (ani w uzasadnieniu decyzji ani w części tekstowej analizy), by w sąsiedztwie terenu wskazanego we wniosku istniała działka zabudowana obiektem o zbliżonej funkcji i parametrach. Istnienie dokumentu o nazwie "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz powołanie się na niego w decyzji Prezydenta Miasta D. nie oznacza, że analiza taka została w rzeczywistości przeprowadzona prawidłowo. Kolegium podtrzymało też stanowisko co do wydania przez Prezydenta Miasta D. decyzji z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 4-8 rozporządzenia. Przepisy te określają sposób ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wskazanie, z której z dopuszczonych w tym akcie metod ustalenia danego parametru skorzystano, a następnie uzasadnienie zarówno wyboru metody, jak i uzasadnienie wartości parametru. Obowiązkiem organu I instancji jest również wstępna kontrola prawidłowości złożonego wniosku o wszczęcie postępowania. W przypadku, gdy wniosek ten nie spełnia ustawowych wymogów, obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia (art. 64 § 2 k.p.a.). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. wskazuje, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie charakterystycznych jej parametrów technicznych. Wniosek o wydanie decyzji w niniejszej sprawie nie spełniał ww. wymogu, a mimo to Prezydent Miasta D. wszczął postępowanie i wydał decyzję merytoryczną, co stanowi rażące naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył R. H. Oddalając skargę Sąd I Instancji podzielił pogląd organu, że A. M., jako następca prawny Gminy D., od której po wydaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy nabył działki nr [...] i [...], legitymuje się przymiotem strony, upoważniającym go do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zabudowa działki bezpośrednio sąsiadującej niewątpliwie kształtuje możliwość zagospodarowania działek uczestnika postępowania A. M., a zatem dotyczy jego uprawnień jako obecnego właściciela działek, wynikających z treści art. 140 k.c. Sąd podzielił też pogląd organu, że decyzja Prezydenta Miasta D. o warunkach zabudowy rażąco naruszała art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Znajdująca się w aktach analiza funkcji oraz cech zabudowy z dnia [...] marca 2011 r., opatrzona nieczytelnym podpisem, wymienia numery geodezyjne działek objętych analizą oraz opisuje sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, którego nie zaznaczono jednak na załączniku mapowym, określającym jedynie granice terenu objętego wnioskiem. Wprawdzie wyszczególnienie w analizie tekstowej działek przez podanie ich numerów geodezyjnych pozwala na ustalenie obszaru analizowanego, to jednak w opisie zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...], [....] jednoznacznie autor analizy podał, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a działki nr [...] i [...] są zabudowane garażami. Natomiast na działce inwestora oznaczonej nr [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa z warsztatem samochodów osobowych jako przewidziana do wyburzenia. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika zatem jednoznacznie, że działka inwestora położona jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz garażów i zabudowań gospodarczych. W obszarze analizowanym nie ma żadnej działki o funkcji zbliżonej do planowanej na działce nr [....], czyli hali na serwis urządzeń hydrauliki siłowej montowanych na samochodach dostawczych. W analizie nie wskazano żadnej działki zabudowanej funkcją usługową, ani też obiektu o parametrach wyznaczonych dla spornej inwestycji (wysokość budynku do 10 m, podczas gdy średnia w obszarze analizowanym wynosi 6,30 m). Zatem już sama nierzetelna analiza funkcji oraz cech zabudowy potwierdza, że żadna z działek objętych analizą nie jest zabudowana budynkiem o funkcji i parametrach ustalonych w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Tym samym nie została spełniona zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, jako jedna z przesłanek decyzji o warunkach zabudowy, wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd I instancji dodał przy tym, że o ile same braki formalne wniosku, bądź też uchybienia w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, czy też nawet niedokładności w wyznaczeniu obszaru analizowanego, nie uzasadniałaby stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak liczba tych naruszeń i ich kumulacja, a wreszcie ewidentny brak kontynuacji funkcji i parametrów, musiał prowadzić do przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta D. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną i jej dalsze pozostawanie w obrocie prawnym godzi nie tylko w uprawnienia A. M. jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, lecz także w podstawowe zasady państwa prawa. W świetle znajdującej się w aktach analizy jest bowiem ewidentne, że działki sąsiednie przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz towarzyszące tej zabudowie garaże i zabudowania gospodarcze. Lokalizacja na tym terenie hali na serwis urządzeń hydrauliki siłowej montowanych na samochodach dostawczych o wysokości do 10 m, jako inwestycja mogąca potencjalnie negatywnie oddziaływać znacząco na środowisko, godzi w zastany (istniejący) sposób zagospodarowania działek sąsiednich. Zachodziła zatem podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2013 r. skargę kasacyjną wniósł R. H. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] marca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, 2/ naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i w rezultacie pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: 1/ wyrysu z mapy zasadniczej i ewidencyjnej dotyczącej terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położonego w D., przy ul. W. [...], 2/ zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta D., stwierdzającego, że na sąsiednich działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdowały się w dniu wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości położonej w D., przy ul. W. [...] oraz znajdowały się w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, odpowiednio: - na działce nr [...] myjnia samochodowa, - na działce nr [...] serwis świadczący usługi mechaniki samochodowej, - na działkach nr [...], [...], [...] i [...] serwis producenta samochodów "K.", świadczący usługi mechaniki samochodowej, które to zaświadczenie skarżący kasacyjnie zobowiązuje się przedłożyć na pierwszym terminie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej swoją argumentację, zarówno jeśli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, oparł na przekonaniu, że skoro w najbliższym sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, znajdują się punkty usługowe o funkcji zbliżonej do przewidzianej na jego działce nr [...], to decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] marca 2011 r. nie zawierała wad kwalifikowanych, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Planowana inwestycja spełnia bowiem zasadę "dobrego sąsiedztwa" statuowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia ww. przepisu. Na potwierdzenie tej argumentacji skarżący zobowiązał się złożyć dokumenty uzyskane już po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nawet już po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego, z których wynika, że znajdujące się na działkach nr [...], [...], [...], [...],[...] i [...] myjnia samochodowa, serwis świadczący usługi mechaniki samochodowej i serwis producenta samochodów K., świadczący także usługi mechaniki samochodowej, pozwalały na określenie wobec działki nr [...] wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedstawiona argumentacja nie może jednak przynieść oczekiwanego rezultatu. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że podstawą oddalenia przez Sąd I instancji skargi nie było przyjęcie, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej nie wystąpiła zabudowa o funkcji zbliżonej do planowanej na działce nr [...]. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji była bowiem tylko ocena, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy, wymagana przez § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie dawała w żadnym przypadku podstaw do uznania, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony. Nie dość bowiem, że analiza owa była nierzetelna, sporządzona wyłącznie w formie tekstowej, bez oznaczenia na właściwej mapie granic obszaru analizowanego, opatrzona nieczytelnym podpisem (wobec czego nie wiadomo, czy sporządziła ją osoba do tego upoważniona), to dodatkowo odnosiła się jedynie do działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], na których występowała funkcja jedynie mieszkaniowa, oraz do działek nr [...] i [...], zabudowanych garażami. Sąd Wojewódzki wprost stwierdził, że z tak przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika jednoznacznie, że działka inwestora położona jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz garażów i zabudowań gospodarczych. W obszarze analizowanym nie ma żadnej działki o funkcji zbliżonej do planowanej na działce nr [...], czyli hali na serwis urządzeń hydrauliki siłowej montowanych na samochodach dostawczych. W analizie nie wskazano żadnej działki, zabudowanej funkcją usługową, ani też obiektu o parametrach, wyznaczonych dla spornej inwestycji (wysokość budynku do 10 m, podczas gdy średnia w obszarze analizowanym wynosi 6,30 m). Zatem już sama nierzetelna analiza funkcji oraz cech zabudowy potwierdza jednoznacznie, że żadna z działek objętych analizą nie jest zabudowana budynkiem o funkcji i parametrach, ustalonych w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. dla spornej inwestycji. Nie została zatem spełniona zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", jako jedna z przesłanek decyzji o warunkach zabudowy, wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z oceną Sądu I instancji nie sposób się nie zgodzić. Analiza urbanistyczna jest podstawowym dokumentem pozwalającym na określenie dla planowanej inwestycji wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymagania te ustala się w odniesieniu do co najmniej jednej innej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. Skoro zaś z analizy nie wynika, by jakakolwiek inna działka dostępna z tej samej drogi publicznej pozwalała na określenie takich wymagań wobec działki inwestora, organ w żadnym przypadku nie może uznać, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy rzeczywiście w obszarze analizowanym działki o funkcji zbliżonej do planowanej inwestycji występują, czy też działek takich nie ma. Okoliczność ta musi wynikać z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie tak nie było. Oczywiście rację ma autor skargi kasacyjnej, że w tabeli znajdującej się w analizie, w piątej kolumnie od lewej, autor analizy zawarł informację o myjni samochodowej i serwisie samochodowym K., wraz z takimi parametrami, jak: linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, szerokość elewacji frontowej, wysokość (gzymsu, attyki), czy kąt nachylenia dachu. Jednakże informacje te nie mogą oczywiście stanowić podstawy do ustalenia wobec działki inwestora wymagań dotyczącej nowej zabudowy, bowiem nie sposób odnieść tych informacji do konkretnych działek. W analizie nie padano bowiem, jakich nieruchomości informacje te dotyczą, brakuje takiej informacji także na mapie stanowiącej załącznik do wydanej decyzji. Przedstawienie zaś takich informacji na etapie późniejszym, po wydaniu decyzji, czy dopiero przed sądem administracyjnym, nie może konwalidować takiej kwalifikowanej wady, jak rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidło Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że organ badając w ramach postępowania nadzwyczajnego, czy w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zatem organ mógł się oprzeć jedynie na materiałach znajdujących się w aktach sprawy, zebranych w postępowaniu zwykłym. Nie było zatem możliwe uzupełnienie materiału dowodowego celem zbadania, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.