II SA/Gl 849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi R.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Działając na wniosek R. H. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta D., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie hali przeznaczonej na serwis urządzeń hydrauliki siłowej, montowanych na samochodach dostawczych wraz z przebudową istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zaplecze hali, przewidzianych do realizacji przy ul. [...] w D. – działka nr [...] k.m. [...]. Następnie wskutek wniosku A. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], stwierdziło nieważność powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W uzasadnieniu Kolegium po przytoczeniu treści art. 156 § 1 kpa, podało że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 170/10). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie, czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia pozwalająca na spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, odbywa się w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Jak wynika z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie obszar analizowany nie został w ogóle wyznaczony, co stanowi rażące naruszenie ww. przepisu. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie pozwala na przyjęcie, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, zdaniem Kolegium, nie wykazano, ani w uzasadnieniu decyzji ani w części tekstowej analizy funkcji, by w sąsiedztwie terenu wskazanego we wniosku istniała działka zabudowana obiektem o zbliżonej funkcji i parametrach. Kolegium stwierdziło nadto, że został także naruszony przez Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza przepis art. 107 § 3 kpa w związku z § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ww. rozporządzenia określają sposób ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowania jest wskazanie z której, z dopuszczonych w tym akcie, metod ustalenia danego parametru skorzystano, a następnie uzasadnienie zarówno wyboru metody jak i uzasadnienie wartości parametru. Kolegium podało, że istotnym jest także, że organ pierwszej instancji nie zbadał, czy wniosek o wszczęcie postępowania jest prawidłowy. W szczególności, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. We wniosku powinna zostać zatem określona wysokość, szerokość i długość planowanego budynku, a obowiązkiem Prezydenta Miasta D. było wezwanie wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku. Tym samym rażąco został także naruszony ten przepis, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wreszcie, zdaniem Kolegium przepisy regulujące ustalanie warunków zabudowy nie zawierają norm pozwalających na ustalanie odległości obiektów od granicy działki, poza możliwością ustalenia linii zabudowy. Przepisy te nie przewidują także możliwości dokonania odstępstwa od ogólnych norm regulujących tę kwestię, które to normy wynikają z szeroko rozumianego prawa budowlanego. Wszelkich odstępstw od norm regulujących odległości obiektów budowlanych od granic działki, dokonuje się w trybie z art. 9 ustawy Prawo budowlane. Z tego względu w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można orzekać o odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Zatem wpisując taki warunek w pkt II.a.5 zaskarżonej decyzji, Prezydent Miasta D. przekroczył swoje uprawnienia. Kolegium zauważyło, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2508/10 stwierdził, iż przepis art. 54 ustawy p.z.p. ściśle wyznacza zakres ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu w wymienionym przepisie, jak też w innych unormowaniach tej ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1558) – brak jest podstaw do wskazania w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki. W dalszej części uzasadnienia ww. wyroku NSA stwierdził, że z przepisów odrębnych mających zastosowanie do przedmiotowej decyzji mogą wynikać inne warunki i wymagania, niezbędne do prawidłowego rozwiązania problemu lokalizacji inwestycji, jednak nie mogą one dotyczyć materii zastrzeżonej przez Prawo budowlane do rozstrzygania w decyzji o pozwoleniu na budowę. Konkludując swoje rozważania NSA stwierdził, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego, a kwestia usytuowania planowanego obiektu względem granicy działki sąsiedniej pozostaje poza przedmiotowym zakresem decyzji o warunkach zabudowy i kompetencji tego organu. Oznacza to, że określenie odległości obiektów budowlanych od granicy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. H. zarzucił w pierwszym rzędzie naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 28 kpa – poprzez wszczęcie postępowania na wniosek A. M., który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. i nie legitymuje się interesem prawnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nadto, jego zdaniem Kolegium z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznało że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W aktach sprawy znajduje się bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy, która była przedmiotem postępowania, zaś w motywach decyzji organ I instancji stwierdził spełnienie przesłanek ustawowych. Ewentualne braki należytego uzasadnienia decyzji i naruszenia art. 107 § 3 kpa, nie uzasadniają zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie, braki formalne wniosku nie mogą skutkować przyjęcia rażącego naruszenia prawa, jako że nie dotyczą wad samej decyzji. Błędnie Kolegium przyjęło także, że organ nie wyznaczył obszaru analizowanego, skoro dane w tym zakresie wynikają z analizy tekstowej, w której podano, że teren ten oznaczony został linią pomarańczową na załączniku mapowym i na jego wyznaczenie powołał się organ w uzasadnieniu decyzji. Wreszcie, nawet wadliwości w wyznaczeniu tego obszaru, nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Jednakże po ponownym rozpatrzeniu sprawy w innym składzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji dotychczasowej. Po zbadaniu przedmiotowej sprawy, Kolegium podało w motywach zaskarżonej decyzji, że analizując kwestię posiadania przez A. M. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. stwierdzić należy, iż nie budzącym wątpliwości jest fakt, że A. M. nie był stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Prezydenta Miasta D. decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wraz z nabyciem działek nr [...] oraz nr [...], A. M. wszedł w ogół praw zbywcy, zyskał tym samym interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, wynikający z przepisów dotyczących prawa własności. Wielokrotnie zarówno sądy administracyjne, jak i doktryna wskazywały bowiem, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Ten sam Sąd w wyroku z dnia 2 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 950/07 stwierdził, że za całkowicie błędne należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ bada legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Wobec powyższego Kolegium uznało, że A. M. mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta D. została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Ustalenie, czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia pozwalająca na spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, odbywa się w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Jak wynika z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Aby móc ustalić, które działki zostały wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji jako działki sąsiednie należy dysponować kopią mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym. Co więcej wyznaczenie obszaru analizowanego na stosownej kopii mapy jest obligatoryjne, a jednocześnie, nie istnieje przepis pozwalający na odstąpienie od tego obowiązku. Tym samym brak wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób określony w powyższym przepisie należy uznać za działanie rażąco naruszające prawo. Przywołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "opis granic obszaru analizowanego" zawarty w części tekstowej analizy nie znajduje potwierdzenia w formie graficznej. Co więcej, jedyna kopia mapy jaka znajduje się w aktach sprawy, nie obejmuje obszaru, o którym mowa w części tekstowej analizy funkcji. Nie ma też na nim obszaru ograniczonego linią w kolorze pomarańczowym. Kolegium ponownie wyjaśniło, że nie wykazano (ani w uzasadnieniu decyzji ani w części tekstowej analizy funkcji), by w sąsiedztwie terenu wskazanego we wniosku istniała działka zabudowana obiektem o zbliżonej funkcji i parametrach. Istnienie dokumentu o nazwie "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz powołanie się na niego w decyzji Prezydenta Miasta D. nie oznacza, że analiza taka została w rzeczywistości przeprowadzona prawidłowo. Nadto, Kolegium podtrzymało też stanowisko co do wydania przez Prezydenta Miasta D. przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 kpa w związku z § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ww. rozporządzenia określają sposób ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wskazanie z której, z dopuszczonych w tym akcie, metod ustalenia danego parametru skorzystano, a następnie uzasadnienie zarówno wyboru metody jak i uzasadnienie wartości parametru. Nadto, wstępna kontrola prawidłowości złożonego wniosku o wszczęcie postępowania jest obowiązkiem organu pierwszej instancji. W przypadku, gdy wniosek ten nie spełnia ustawowych wymogów obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia (art. 64 § 2 kpa). Jak zostało wskazane w zaskarżonej decyzji, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie spełniał ww. wymogu, a mimo to Prezydent Miasta D. wszczął postępowanie i wydał decyzję merytoryczną, co stanowi rażące naruszenia art. 64 § 2 kpa. Stąd też Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W skardze do sądu administracyjnego R. H. domagał się uchylenia obydwu decyzji Kolegium z przyczyn wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zarzucił, że Kolegium nie wskazało podstawy materialnoprawnej, z której miałoby wynikać uprawnienie lub obowiązek A. M., pozwalający stwierdzić, że posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący ponowił też argumentację co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych przez Kolegium. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podniósł nadto, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co wyklucza możliwość stwierdzenie jej nieważności, a co najwyżej uzasadnia stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. O nieodwracalnych skutkach decyzji świadczy zaś wydanie pozwolenia na budowę, zrealizowanie inwestycji i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Podkreślił też, że obszar analizowany został oznaczony w części tekstowej analizy. Uczestnik postępowania A. M. wniósł o oddalenie skargi, podając że pozwolenie na budowę uchylono na mocy nieprawomocnego wyroku tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem prawidłowo Kolegium dopatrzyło się przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa – przy braku podstaw do przyjęcia, że wobec zrealizowania spornej inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę i udzielenia skarżącemu jako inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, nastąpił nieodwracalny skutek prawny. Tego rodzaju kwestie należy bowiem kwalifikować w kategoriach skutków faktycznych, które mogą być odwrócone w odrębnym postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie chodzi też nie o skutki prawne, lecz następstwa, jakie wywołała decyzja o warunkach zabudowy. Brak zatem przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Z mocy art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sąd administracyjny w pełni podzielił pogląd Kolegium jako organu wyższego stopnia, że A. M. jako następca prawny Gminy D., od której po wydaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy nabył działki nr [...] i [...], w granicach której to nieruchomości na mocy tej decyzji usytuowano sporną inwestycję, legitymuje się przymiotem strony, upoważniającym go do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Przywołana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawiera odrębnej definicji strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zatem prawidłowo Kolegium odwołało się do regulacji, zawartej w art. 28 kpa. Przepis ten nie wymaga zaś wykazania naruszenia interesu prawnego dla ustalenia kręgu stron. Zabudowa działki bezpośrednio sąsiadującej, zwłaszcza w granicy, do czego upoważniała decyzja z dnia [...] r., niewątpliwie kształtuje możliwość zagospodarowania działek uczestnika postępowania A. M., a zatem dotyczy jego uprawnień jako obecnego właściciela działek, wynikających z treści art. 140 kodeksu cywilnego. Nie ma też znaczenia fakt, że nabył on sąsiednią nieruchomość dopiero po wydaniu spornej decyzji z dnia [...] r. Nabywając nieruchomość od Gminy D., A. M. wszedł bowiem w ogół praw i obowiązków, dotyczących tej nieruchomości, a wynikających z przymiotu własności, co oznacza, że był władny zainicjować postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Skład orzekający podziela też pogląd organu, którego działanie zaskarżono, że decyzja Prezydenta Miasta D. o warunkach zabudowy dla spornej zabudowy rażąco naruszała art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1657/11 (LEX nr 1233163), o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne – skutki, które wywołuje decyzja. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zatem w ramach postępowania Kolegium mogło się oprzeć jedynie na materiałach znajdujących się w aktach sprawy, zebranych w postępowaniu zwykłym. Nie było zatem możliwe uzupełnienie materiału dowodowego celem zbadania, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd administracyjny w pierwszym rzędzie stwierdził zaś, że znajdująca się w aktach analiza funkcji oraz cech zabudowy z dnia 10 marca 2011 r., opatrzona nieczytelnym podpisem, wymienia numery geodezyjne działek, objętych analizą oraz opisuje sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, którego nie zaznaczono jednak na załączniku mapowym, określającym jedynie granice terenu objętego wnioskiem. Oczywiście, wyszczególnienie w analizie tekstowej działek przez podanie ich numerów geodezyjnych pozwala na ustalenie obszaru analizowanego. Jednak w opisie zabudowy działek nr [...],[...],[...],[...],[...], jednoznacznie autor analizy podał, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a działki nr [...] i [...], są zabudowane garażami. Natomiast na działce inwestora nr [...], znajduje się zabudowa mieszkaniowa z warsztatem samochodów osobowych jako przewidziana do wyburzenia. Sprawa jest zatem oczywista – z analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika jednoznacznie, że działka inwestora położona jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz garażów i zabudowań gospodarczych. W obszarze analizowanym nie ma żadnej działki o funkcji zbliżonej do planowanej na działce nr [...], czyli hali na serwis urządzeń hydrauliki siłowej montowanych na samochodach dostawczych. W analizie nie wskazano żadnej działki, zabudowanej funkcją usługową, ani też obiektu o parametrach, wyznaczonych dla spornej inwestycji (wysokość budynku do 10 m, podczas gdy średnia w obszarze analizowanym wynosi 6,30 m). Zatem już sama nierzetelna analiza funkcji oraz cech zabudowy, na którą powołuje się skarżący, potwierdza jednoznacznie, że żadna z działek, objętych analizą, nie jest zabudowana budynkiem o funkcji i parametrach, ustalonych w decyzji z dnia [...] r. dla spornej inwestycji. W konkluzji, jest oczywiste, że nie została spełniona zasada tzw. dobrego sąsiedztwa jako jedna z przesłanek decyzji o warunkach zabudowy, wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Prawidłowo zatem wskazało Kolegium, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, co już stanowiło podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, wskazać przyjdzie, iż o ile same braki formalne wniosku, bądź też uchybienia w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, czy też nawet niedokładności w wyznaczeniu obszaru analizowanego, nie uzasadniałaby stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak liczba tych naruszeń i ich kumulacja, a wreszcie, ewidentny brak kontynuacji funkcji i parametrów, musiał prowadzić do przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta D. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną i jej dalsze pozostawanie w obrocie prawnym godzi nie tylko w uprawnienia A. M. jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, lecz także w podstawowe zasady państwa prawa. Aczkolwiek skład orzekający nie podziela poglądu Kolegium, że brak jest podstaw do wskazania w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki (o ile wynika to z zastanego ładu przestrzennego), bowiem orzecznictwo w tym zakresie jest rozbieżne (vide: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, LEX nr 562895), to wobec różnych poglądów w orzecznictwie, przy braku jednoznacznej treści przepisu art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób przyjąć, aby tego rodzaju naruszenie prawa materialnego należało ocenić jako rażące. Niezależnie jednak od tego, zachodziły podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W świetle znajdującej się w aktach analizy jest bowiem ewidentne, że działki sąsiednie, przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz towarzyszące tej zabudowie garaże i zabudowania gospodarcze. Lokalizacja na tym terenie hali na serwis urządzeń hydrauliki siłowej montowanych na samochodach dostawczych o wysokości do 10 m jako inwestycja mogąca potencjalnie negatywnie oddziaływać znacząco na środowisko, godzi w zastany (istniejący) sposób zagospodarowania działek sąsiednich. Zachodziła zatem podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu... Jednocześnie brak negatywnych przesłanek z art. 156 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani tej uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).