I OSK 1657/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2270/10 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. I SA/Wa 2270/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2003 r., potwierdzającej, że R. T. jest osobą uprawnioną do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 1 października 2005 r. R. R. T. zwróciła się do Wojewody Z. z żądaniem ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez J. K. poza obecnymi granicami RP. Do wniosku dołączono decyzję Starosty S. z dnia 9 kwietnia 2003 r., potwierdzającą uprawnienia R. R. T.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S., Wydział Cywilny, z dnia 7 kwietnia 1960 r., sygn. akt [...], organ odwoławczy ustalił, że spadek po J. K. zmarłym w dniu [...] lipca 1955 r. w S. i tam ostatnio stale zamieszkałym, oraz po J. K., zmarłej w dniu [...] grudnia 1957 r. w R. i tam ostatnio stale zamieszkałej, na podstawie ustawy nabyli: B. K., R. R. K., M. K., T. K. po ¼ części każdy z nich. Z uwierzytelnionej kserokopii aktu notarialnego z dnia [...] września 1966 r., rep. A nr [...], wynika, że B. K. częściowo zrealizował uprawnienie do rekompensaty, nabywając od Skarbu Państwa wieczyste użytkowanie gruntu położonego w R., składającego się z działki nr [...] o powierzchni 998 m2 wraz z prawem własności położonego na ww. działce budynku mieszkalnego o powierzchni 181 m2. Na podstawie uwierzytelnionej kserokopii aktu notarialnego z dnia 8 maja 1968 r., organ ponadto ustalił, że T. K. oraz M. G. z domu K. dokonali darowizny na rzecz R. R. T. z domu K. swoich udziałów w spadku po J. i J. małżonkach K.ch, w tym prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Krąg osób, którym przysługiwało uprawnienie do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa na pokrycie wskazanych w art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należności ustalony został w ust. 4 i 5 tego artykułu. Z treści art. 212 ust. 4 wynika, że zaliczenie mogło nastąpić albo na rzecz właściciela tych nieruchomości albo osoby wskazanej przez niego uprawnionej do dziedziczenia ustawowego po nim. Natomiast w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą uprawnienia do zaliczenia wynikające z ust. 1 art. 212 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Tego rodzaju uregulowanie ustawowe wskazuje, że krąg osób, którym przysługuje uprawnienie do zaliczenia jest kręgiem zamkniętym, ograniczonym do wskazanych w tych przepisach osób. Jeżeli uprawnienia wynikające z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługują łącznie wszystkim spadkobiercom i nie wskazano jednego z nich – tak jak w sprawie niniejszej – to interes prawny mają łącznie wszyscy spadkobiercy, którzy łącznie stanowią jedną i tę samą stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tylko łącznie wszyscy mogą żądać czynności organu, a organ administracji publicznej w przypadku uznania spełnienia przesłanek winien potwierdzić łącznie wszystkim spadkobiercom właścicieli mienia pozostawionego prawo do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa, wartość nieruchomości pozostawionych, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru państwa. Nie ma zatem wielości stron, lecz wielość będących jedną stroną podmiotów, z których nikt nie jest uprawniony do działania z wyłączeniem pozostałych nie może więc sam żądać czynności organu. Wskazania na rzecz R. R. T. dokonało tylko dwóch spadkobierców: M. G. oraz T. K.. B. K. nie dokonał żadnego wskazania. Dlatego Starosta S. powinien był potwierdzić uprawnienia wszystkim spadkobiercom łącznie, tj. R. R. T., T. K., B. K. oraz M. G. Potwierdzenie uprawnienia tylko R. R. T. byłoby możliwe, gdyby B. K. dokonał wskazania jej jako osoby uprawnionej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że Starosta Sławieński potwierdzając R. R. T. uprawnienia do realizacji roszczeń wynikających z art. 212 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rażąco naruszył art. 212 ust. 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami co obliguje organ wyższego stopnia do utrzymania w mocy decyzji Wojewody Z. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 9 kwietnia 2003 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa R. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że B. K. zrealizował swe prawa do rekompensaty przed wszczęciem postępowania. Wobec tego nie był osobą uprawnioną w rozumieniu przepisu art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym wskazanie przez niego osoby uprawnionej byłoby bezprzedmiotowe. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. narusza interesy skarżącej, gdyż pozbawia ją praw, które wynikają z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku jak i z umowy notarialnej. Pozbawi skarżącą uprawnienia nawet do ¼ rekompensaty. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2003 r., potwierdzająca uprawnienia R. T. jest wadliwa i rażąco narusza art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, potwierdzenie uprawnienia mogło nastąpić tylko łącznie wszystkim spadkobiercom J. K. i J. K.. Taka wadliwość stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prawidłowo więc organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Bez znaczenia dla potwierdzenia uprawnień z art. 212 ust. 1. ustawy o gospodarce nieruchomościami miał fakt, że jeden ze spadkobierców – B. K. częściowo zrealizował uprawnienie do rekompensaty nabywając, aktem notarialnym z [...] września 1966 r., od Skarbu Państwa wieczyste użytkowanie działki gruntu wraz z własnością położonego na tej działce budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. T. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 145 § 1 pkt 1 a, p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 145 § 1 pkt 1 a, p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pk 1 a p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. W oparciu o podniesione zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty S. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Treść przepisu art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna odnosić się wyłącznie do spadkobierców, którzy przed wejściem w życie ustawy nie wykonali uprawnień do rekompensaty za mienie zabużańskie na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych. Skoro zatem brat skarżącej częściowo zrealizował przed wydaniem przedmiotowej decyzji uprawnienie do rekompensaty, prawidłowo został przez Starostę pominięty przy ustaleniu kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu. Odpowiedź na skargę kasacyjną, z wnioskiem o jej oddalenie, złożył Minister Skarbu Państwa. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd I instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. potwierdzającej, że R. T. jest osobą uprawnioną do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa. Podstawą prawną do wydania wskazanej wyżej decyzji Starosty S. był art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem w świetle tego przepisu należy ocenić, czy decyzja ta rażąco naruszało prawo, czy też nie. Przepis art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r.) stanowił, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. Zgodnie z art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługiwały łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. W sytuacji zaś, gdy uprawnienia przysługiwały łącznie wszystkim spadkobiercom (art. 212 ust. 5 ustawy), a nie wskazano jednego z nich to interes prawny mieli łącznie wszyscy i tylko łącznie wszyscy mogli żądać czynności organu – wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia wartości pozostawionych za granicą nieruchomości. W takim przypadku nikt nie był uprawniony do działania z wyłączeniem pozostałych, nie mógł więc sam żądać czynności organu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 159/06, Lex nr 290693). Z powyższego wynika zatem, że decyzja, o której mowa, powinno stwierdzać prawo do rekompensaty za mienie pozostawione za granicą – w przypadku śmierci osoby uprawnionej – wobec wszystkich jego spadkobierców lub jednego z nich, wskazanemu przez osobę uprawnioną. W niniejszej sprawie wskazania na rzecz R. T. dokonało dwóch spadkobierców, tj. M. G. i T. K. Natomiast B. K. nie dokonał wskazania. W takiej sytuacji, stosując się do dyspozycji wynikającej z art. 212 ust. 5 ustawy, Starosta S. winien był potwierdzić uprawnienia wszystkim spadkobiercom łącznie. Potwierdzenie zaś uprawnienia wyłącznie R. T. byłoby możliwe, w sytuacji gdyby B. K. dokonał wskazania jej jako osoby uprawnionej, co w niniejszej sprawie jednak nie nastąpiło. Podnoszona przez skarżącą kwestia realizacji uprawnienia przez B. K. pozostaje bez znaczenia dla potwierdzenia uprawnień wynikających z art. 212 ustawy, bowiem czym innym jest sama realizacja uprawnienia a czym innym uprawnienie. Należy stwierdzić, iż fakt, że B. K. zrealizował częściowo swoje uprawnienie przed wydaniem decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie oznacza bowiem, iż przestał on być osobą uprawnioną. Stwierdzić zatem należy, że organy, a za nimi Sąd I instancji zasadnie uznały, że Starosta Sławieński wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. rażąco naruszył art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.