VII SA/Wa 1109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. l. dz. [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], odmawiającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...][...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po złożeniu przez P. W. wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...][...]w [...], polegających na rozbudowie budynku wg dołączonego projektu budowlanego "Rozbudowa budynku mieszkalnego", organ pierwszej instancji – Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie pozwolił na prowadzenie prac we wnioskowanym zakresie, stwierdzając, że planowana rozbudowa budynku jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych strefy [...][...], jako obszaru wpisanego do rejestru zabytków, a także sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania P. W. wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że objęty planowaną inwestycją budynek przy ul. [...][...]w [...] znajduje się na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...][...]", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. pod numerem [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że zabudowa [...][...]wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających. Przedmiotowy obiekt, wzniesiony w latach 30. XX w., jest elementem zabudowy strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" o charakterze zabytkowym. Jest skrajnym segmentem budynku przy ul. [...][...] (poszczególne segmenty mają nadane osobne numery [...],[...],[...]i [...]). Jednocześnie teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Organ zaznaczył, że stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy budynek został w § 17 ust. 1 tego planu wskazany jako będący w ewidencji właściwych Służb Ochrony Zabytków, dla których zgodnie z treścią ust. 2 pkt 3 przywołanego paragrafu dopuszcza się ograniczoną dobudowę, rozbudowę - części mieszkalnej od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki oraz budowę garaży, przy preferencji garaży zagłębionych do poziomu piwnic istniejącego budynku z wykorzystaniem stropu garaży jako posadzki tarasu pod warunkiem zachowania: pierwotnego stylu obiektów oraz zastosowanych zasad i proporcji bryły obiektu; kompozycji elewacji i jej podziałów; typu oraz pochylenia dachu; detalu architektonicznego; typu użytych materiałów etc; pierwotnego charakteru i stylu towarzyszących obiektowi małych form architektonicznych; wartościowej zieleni wysokiej towarzyszącej obiektowi oraz zachowania ustalonego minimalnego procentowego udziału terenu czynnego na gruncie rodzimym biologicznie na działce. Z kolei zgodnie z treścią ust. 2 pkt 2 tego paragrafu dopuszcza się remonty kapitalne i modernizacje w/w obiektów pod warunkiem zachowania: pierwotnego stylu obiektu oraz proporcji bryły, podziałów i kompozycji elewacji, typu oraz pochylenia i pokrycia dachu; detalu architektonicznego; typu użytych materiałów etc., rodzaju faktury, kolorystyki etc. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie uwzględnił zawartych w § 17 ust. 2 pkt 3 obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania dla przedmiotowego budynku, zgodnie z którymi dopuszcza się ograniczoną dobudowę, rozbudowę - części mieszkalnej od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki, pod określonymi w planie warunkiem zachowania pierwotnego stylu obiektów oraz zastosowanych zasad i proporcji bryły obiektu; kompozycji elewacji i jej podziałów; typu oraz pochylenia dachu; detalu architektonicznego; typu użytych materiałów etc. Skoro organ pierwszej instancji uzgodnił ustalenia z § 17 ust. 2 pkt 3 tego planu, które dopuszczają realizację ograniczonej dobudowy, rozbudowy - części mieszkalnej od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki, to rozbudowa budynków od strony ogrodu jest związana ze zmianą obiektu, a na organie ochrony zabytków spoczywa obowiązek oceny wpływu tych prac na przedmiot ochrony, mając na uwadze, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organu ochrony zabytków. Oceniając kwestę kręgu stron postępowania, organ odwoławczy uznał, że M. i J. O., M. B., M. L.–K., E. D.-K., M. i T. D. nie są stronami niniejszego postępowania, ponieważ ochrona społecznego interesu w ochronie zabytku jakim jest układ urbanistyczny, którego mają dotyczyć roboty budowlane, spoczywa z urzędu na organie ochrony zabytków. Pozostaje zatem poza indywidualnym interesem prawnym właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zaskarżona decyzja administracyjna nie nakłada na podmioty te żadnych obowiązków, ani nie przyznaje im uprawnień wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez przedmiotową decyzję w strefę ich interesu prawnego. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądowo-administracyjne: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2243/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 467/11. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji błędnie uznał podmioty te za strony prowadzonego postępowania. Odnosząc się do dopuszczenia do udziału w niniejszej sprawie Stowarzyszenia "[...]", organ drugiej instancji uznał, że dopuszczenie było prawidłowe, gdyż, zgodnie z art. 31 § 1 i 2 kpa, jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej. Z uwagi na powyższe organ zastosował art. 138 § 2 kpa uznając, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie wskazał, że przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] powinien ustalić stan faktyczny, odnieść się do całości zgromadzonego materiału dowodowego i ocenić realny wpływ konkretnych, określonych żądaniem strony prac na wartości zabytkowe strefy [...], której elementem jest budynek przy ul. [...][...]w [...]. W zależności od merytorycznej oceny wnioskowanych prac pozwolić na realizację zamierzenia lub odmówić pozwolenia, wyjaśniając dlaczego planowane prace są lub nie są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia, uwzględniając przy ocenie inwestycji, zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tj. przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego, nie odniósł się do materiału dowodowego i nie ocenił realnego wpływu konkretnych prac na wartości zabytkowe strefy [...], której elementem jest budynek przy ul. [...][...], nie ustalił dlaczego planowane prace są lub nie są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu wiedzenia, nie uwzględnił obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to ustalenia organu odwoławczego kłócą się z uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji i tym samym spowodowały przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ; - art. 80 kpa, poprzez błędne ustalenie, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...]; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez zastosowanie rozszerzającej interpretacji art. 5 tej ustawy i przyjęcie że "opieka nad zabytkiem sprawowana jest przez jego właściciela i jest ograniczona do jego własności" co pozostaje w sprzeczności z obowiązującym brzmieniem oraz wykładnią tego przepisu i spowodowało błędne oznaczenie kręgu stron oraz pozbawienie skarżącej praw strony; - art. 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie dlaczego skarżąca nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu; - art. 8 kpa w zw. z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez oparcie ustaleń decyzji na błędnym wyjaśnieniu stanu prawnego tj. błędnym wyjaśnieniu co jest przedmiotem ochrony, co spowodowało błędne oznaczenie stron niniejszego postępowania oraz pozbawiło skarżącą występowania w sprawie w charakterze strony; - art. 9 kpa w zw. z art. 10 kpa w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, że skarżąca, która uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w charakterze strony, nie posiada interesu prawnego a tym samym nie jest stroną postępowania, konsekwencją czego był brak doręczenia skarżącej decyzji mającej istotne znaczenie dla ustalenia jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; - art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez uznanie, że skarżąca nie ma prawa do sprawowania opieki nad zabytkiem jakim jest strefa ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisana do rejestru zabytków. Podniosła również, że organ błędnie ustalił stan faktyczny i wybiórczo odniósł się do materiału dowodowego, zaś uzasadnienie organu pierwszej instancji jest wyczerpujące i wskazuje na dokładną analizę przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona do Sądu decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. jest decyzją kasacyjną, znajdującą swoją podstawę w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, musi uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 kpa (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie drugiej instancji). Organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 kpa i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa) (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl - pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 kpa obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18)), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. I OSK 2086/10, LEX nr 1149301). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej – kasatoryjnej decyzji, opartej o art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Innymi słowy czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest dopuszczalna wyjątkowo, jak to wskazano wyżej, i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy i bez uwzględnienia dowodów, które znajdowały się w aktach sprawy w dniu wydania decyzji, a mianowicie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], na co słusznie uwagę zwrócił organ odwoławczy. Prezydent [...] w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do przewidzianej w § 17 planu miejscowego możliwości ograniczonej dobudowy i rozbudowy i nie rozważył czy takie działania są dopuszczalne w odniesieniu do przedmiotowego budynku przy ul. [...][...] w [...], w szczególności poprzez odniesienie postanowień planu do złożonego projektu budowlanego "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" autorstwa arch. I. L. i arch. Z. T., "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w [...], z października 2011 r. W zakresie poczynionych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustaleń w zakresie stron postępowania, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko tego organu. W świetle art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem - w niniejszej sprawie nad częścią zabytku nieruchomego będącego historycznym zespołem urbanistycznym - sprawowana jest przez jego właścicieli i jest ograniczona do jego własności. Zatem organ drugiej instancji zasadnie zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie i uznał, że stronami postępowania nie mogą być właściciele sąsiednich nieruchomości, ponieważ, jak to zostało wskazane w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie nakłada na właścicieli sąsiednich nieruchomości żadnych obowiązków, ani nie przyznaje im uprawnień wynikających z przepisów ww. ustawy, przez co nie ingeruje w ich interes prawny. Ewentualnie do ingerencji w interesy prawne tych osób, a co za tym idzie do naruszenia ich, może dojść dopiero na etapie postępowania mającego na celu udzielenie pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Zauważyć należy, iż stosownie do art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 39). Oznacza to, że są to dwa oddzielne postępowania, których kolejne zakończenie jest warunkiem legalnego prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Podkreślić równocześnie należy, iż również odrębnie dochodzi do określenia stron tych postępowań, bowiem w toku postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę czy rozbudowę budynku wpisanego do rejestru zabytków, strony postępowania ustalone zostaną na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że właściciel nieruchomości sąsiedniej, który w sprawie dotyczącej pozwolenia konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie ma przymiotu strony, będzie mógł wywodzić swój interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, o ile wykaże, że nieruchomość ta pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Słusznie zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że Prezydent [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7 i 77 kpa. Organy administracji stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest przez organ pierwszej instancji ustalenie stanu faktycznego, odniesienie się do całości zgromadzonego materiału dowodowego i ocena realnego wpływu konkretnych, określonych żądaniem strony prac na wartości zabytkowe strefy [...] , której elementem jest budynek przy ul. [...][...] w [...]. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany na mocy art. 138 § 2 kpa wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie uchylając decyzję Prezydenta [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku poprzez wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, to Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.