I OSK 487/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 807/13 w sprawie ze skargi J.B. na uchwałę Rady Gminy Kuryłówka z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr XXXI/172/2013 w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 807/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. B. na uchwałę Nr XXXI/172/2013 Rady Gminy Kuryłówka z dnia 15 kwietnia 2013 r. w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kulnie wraz z oddziałem przedszkolnym. J. B. – ojciec uczennic szkoły K. i A. B. – pismem z 26 czerwca 2013 r. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając, iż nie został powiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły – uchwała Rady Nr XXVIII/154/2013 z dnia 20 lutego 2013 r. – co było niezgodne z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572). Odpowiadając na wezwanie, Przewodniczący Rady Gminy Kuryłówka stwierdził, iż zarzut jest nieuzasadniony, bowiem wyrokiem Sądu Okręgowego w Zamościu z [...] kwietnia 2008 r., [...] orzeczona została separacja J. B. i jego żony B., której powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej, zaś ojcu ograniczono ją do współdecydowania o miejscu pobytu dzieci w kraju i za granicą, wyboru sposobu spędzania wolnego czasu, swobody kontaktów. Przewodniczący wskazał też, że matka dzieci przebywa w Stanach Zjednoczonych, zaś do podejmowania wszelkich decyzji w sprawach dzieci upoważniła matkę, M. K., która została powiadomiona o zamiarze likwidacji szkoły. W skardze na uchwałę z 15 kwietnia 2013 r. o likwidacji szkoły J. B. zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez brak zawiadomienia go w zamiarze likwidacji szkoły i art. 5 ust. 1 tej ustawy z uwagi na likwidację szkoły tylko z przyczyn ekonomicznych oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez podejmowanie działań reorganizujących sieć placówek oświatowych z pominięciem stanowiska społeczności lokalnej (protesty mieszkańców przeciwko likwidacji) oraz art. 3 i art. 6 pkt 2 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526) przez brak należytego uwzględnienia interesu dzieci, narażonych na oczekiwanie na autobus i niedogodności dowozu do szkoły. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z formalnego punktu widzenia jest ona dopuszczalna, bowiem poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie, 23 lipca 2013 r., po doręczeniu 15 lipca 2013 r. – odpowiedzi na wezwanie. Następnie Sąd odniósł się do legitymacji procesowej J. B., mającej wynikać z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który umożliwia zaskarżenie uchwały rady gminy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone i stwierdził: z art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że rada gminy może podjąć uchwałę o likwidacji szkoły, jednak obwarowana jest ta możliwość wymogiem zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji, zatem rodzice mają niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu takiej uchwały. Jednak art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga nie tylko zaistnienia interesu prawnego, ale jego naruszenia. W sprawie, dla oceny tej kwestii, istotne znaczenia ma wyrok Sądu Okręgowego w Zamościu z [...] kwietnia 2008 r. [...], którym Sąd, orzekając o separacji B. i J. B., władzę rodzicielską nad dziećmi – K. i A., uczennicami likwidowanej szkoły – przyznał matce, zaś ojcu ograniczył ją do prawa współdecydowania o istotnych sprawach dzieci, zwłaszcza miejscu przebywania, spędzania wolnego czasu, swobody kontaktu. Fakt ten, powiązany z okolicznością, iż matka dzieci przebywa w Stanach Zjednoczonych, a do opieki nad dziećmi upoważniła swoją matkę – ich babkę M. K., która została powiadomiona o zamiarze likwidacji szkoły, pozwala na stwierdzenie, że faktycznym opiekunem dzieci jest babka, zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że uchwała o likwidacji szkoły narusza interes prawny skarżącego, co oznacza brak legitymacji do wniesienia skargi. Reprezentowany przez adwokata, J. B. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", zarzucając: 1) naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo tego, iż istniały podstawy aby skargę uwzględnić oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "p.u.s.a.), art. 3 § 1 i 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej przez niestosunkowanie się do zarzutów zgłaszanych przez stronę skarżącą oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, 2) naruszenie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594) w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi albowiem poprzez wydanie skarżonej uchwały nie został naruszony jego interes prawny w sytuacji, gdy z treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, iż o zamiarze likwidacji szkoły należy zawiadomić rodziców, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów skierowanych wobec skarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd zdaje się utożsamiać ograniczenie władzy rodzicielskiej z pozbawieniem tej władzy, zaś fakt, że prawa rodzicielskie skarżącego zostały ograniczone, nie wpływa na uprawnienia z art. 59 ustawy o systemie oświaty, zatem nie sanuje braku zawiadomienia go o zamiarze likwidacji szkoły. Skoro jego władza została ograniczona do współdecydowania o istotnych sprawach dzieci, to do takich należą kwestie związane z edukacją – stwierdzono, wskazując, że fakt, iż matka dzieci, przebywająca w Stanach Zjednoczonych – do opieki upoważniła swoją matkę M. K., która została prawidłowo zawiadomiona o zamiarze likwidacji szkoły, nie wpływa na jego uprawnienia. Skarżący podkreślił, iż wątpliwa jest kwestia skuteczności pełnomocnictwa udzielonego babce, tym samym można podważyć skuteczność powiadomienia o likwidacji szkoły, zatem, skoro nie został on pozbawiony władzy rodzicielskiej, a jest uprawniony do współdecydowania w istotnych sprawach dzieci – to i on musiałby udzielić takiego pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącego uznanie, że jego interes nie został naruszony jest wadliwe. Rada Gminy Kuryłówka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutów skargi kasacyjnej nie można uznać za usprawiedliwione. Artykuł 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: "ustawa o oświacie", daje organowi prowadzącemu szkołę publiczną upoważnienie do jej likwidacji z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, jednak obliguje ten organ do zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, rodziców uczniów o tym zamiarze. Rada Gminy Kuryłówka powzięła zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Kulnie, następnie szkołę tę likwidując, zaś J. B. zarzuca Radzie niedopełnienie obowiązku powiadomienia go o zamiarze likwidacji, mimo iż jego córki do szkoły tej uczęszczały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając skargę na uchwałę Rady o likwidacji nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego J. B., o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: "ustawa o samorządzie", mimo iż nie został on powiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem, że istotne znaczenie w sprawie ma wyrok Sądu Okręgowego w Zamościu z [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...], orzekający separację między J. B. i jego żoną Barbarą, i ograniczający jego prawa rodzicielskie do współdecydowania o istotnych sprawach dzieci zwłaszcza dotyczących ich miejsca pobytu w kraju i za granicą, wyboru sposobu spędzania wolnego czasu i zapewniający prawo swobodnych kontaktów córkami, w jego bowiem świetle należy oceniać uprawnienie skarżącego do złożenia skargi na uchwałę. Zgodzić się też należy ze skarżącym kasacyjnie, że ograniczenie władzy rodzicielskiej nie oznacza pozbawienia jej, jednak należy mieć na uwadze do jakich kwestii prawa rodzicielskie zostały ograniczone. J. B. zostało przyznane prawo współdecydowania o istotnych sprawach dzieci. Do takich należy edukacja, jak podnosi skarżący, z czym zgodził się Wojewódzki Sąd. Jednak istotna sprawa co do edukacji to współdecydowanie o wyborze szkoły, profilu szkoły. W ramach współdecydowania o istotnych sprawach dzieci Sąd Okręgowy przyjął zwłaszcza prawa do współdecydowania o miejscu pobytu dzieci w kraju i za granicą. W ramach tego przyznanego prawa rodzicielskiego J. B. niewątpliwi może decydować gdzie dzieci mają mieszkać, w jakiej miejscowości w kraju. Gdyby następstwem likwidacji szkoły, do której uczęszczają córki była konieczność zmiany miejsca zamieszkania dzieci, wówczas pominięcie jego uprawnienia, przyznanego ww. wyrokiem Sądu Okręgowego, tj. wyrażenia swojego zdania co do tej kwestii naruszałoby jego prawo rodzicielskie, zapewnione tym wyrokiem. Jednak likwidacja Szkoły Podstawowej w Kulnie nie tylko nie pociągnęła za sobą zmiany profilu edukacji córek, ale również nie spowodowała zmiany miejsca ich pobytu w kraju. W takim stanie rzeczy uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że interes prawny skarżącego kasacyjnie nie został naruszony nie można zarzucić naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o oświacie. Niezawiadomienie go bowiem o zamiarze likwidacji szkoły nie wpłynęło na jego uprawnienie co do współdecydowania o miejscu pobytu dzieci w kraju. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).