II SA/Ol 691/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.S. na uzgodnienie Konserwatora Zabytków w przedmiocie programu użytkowego działki wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 12 listopada 2012 roku spółka A pismem z dnia 5 listopada 2012 roku wniosła do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w A - Delegatury w A, o zaopiniowanie programu użytkowego działki nr "[...]", wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków, położonej w miejscowości A, gmina A. Pismem z dnia 6 grudnia 2012 roku pozytywnie zaopiniowano przedstawiony program. W dniu 3 czerwca 2013 roku J. S. złożył do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (W-MWKZ) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na wezwanie, WM-WKZ pismem z dnia 9 lipca 2013 roku podtrzymał stanowisko kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Następnie w dniu 9 lipca 2013 roku za pośrednictwem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków J. S. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie w całości aktu wydanego w dniu 6 grudnia 2012 roku przez działającego z upoważnienia Konserwatora Zabytków, Kierownika Delegatury w A Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w A, w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania przedstawionego przez spółkę A programu użytkowego działki nr "[...]" w miejscowości A, gmina A, wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak odpowiedniego zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7 i 77 Kpa. W ocenie skarżącego stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest niezrozumiałe i może prowadzić do negatywnych konsekwencji dla zabytku, albo w postaci kolejnych zniszczeń drzewostanu lub urządzeń wodnych, albo zniszczeniu ulegnie przestrzeń historyczna w postaci przegrodzenia parku w poprzek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarżący nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Pismem z dnia 3 września 2013r. J. S. uzupełnił swoją skargę. Stwierdził, że w sprawie pomijany jest fakt, iż jest on od 2006r. posiadaczem bezumownym części działki o nr "[...]".. Strona skarżąca zaznaczyła, że jej zamiar nabycia przedmiotowej działki nr "[...]" wynika z faktu, że działka ta przylega bezpośrednio do należącej do niego działki nr "[...]", która obecnie wraz z działką nr "[...]" stanowi podstawowy trzon zespołu zabytkowego. W ocenie skarżącego sprzeczne z prawem wydanie dla spółki A pozytywnego uzgodnienia programu użytkowego, który ignoruje walory historyczne tego zabytku, jednoznacznie uniemożliwia skorzystanie przez skarżącego z uprawnienia przysługującego mu na podstawie przepisu art. 29 ust. 1h ustawy z października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uzgodnienie zawarte w piśmie z dnia 6 grudnia 2012r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przedstawionego przez spółkę A programu użytkowego działki nr "[...]" w miejscowości A, gmina A, wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Uzgodnienie to zostało wydane na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późno zm.). Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotowe uzgodnienie nie przybiera postaci decyzji ani też postanowienia, nie jest więc zaskarżalne na mocy art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa. Należy zatem rozważyć czy uzgodnienie to jest aktem lub czynnością podlegającym kognicji sądu na podstawie art. art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Ze względu na użyte w ustawie ppsa kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować tę kategorię działań administracji publicznej jaką określono w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie mniej zgodzić się należy z poglądem mówiącym, że są to akty lub czynności, które: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010r., str. 28, 29; zob. wyrok WSA w Olsztynie z 20 września 2006r., II SA/Ol 456/06.) Artykuł 3 § 2 pkt 4 wskazuje zatem możliwość zaskarżalności innej grupy aktów administracyjnych (nie będących decyzjami ani postanowieniami), które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zakres zaś przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia. (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4, ZNSA 2006, nr 2, str. 9-12). Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (patrz: postanowienie NSA z 22 lutego 2012r., I OSK 194/12, LEX nr 1115961). Tak więc akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Bardzo istotnym jest podkreślenie, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej będą zawierały element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 września 2006r., II SA/Ol 456/06). Wymogi przewidziane w art. 25 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami sprowadzają się do wypracowania przez właściciela lub posiadacza (jeśli zabytek nie znajduje się w posiadaniu jego właściciela) zabytku, przed zagospodarowaniem go na cele użytkowe, fachowych opracowań, a mianowicie odpowiedniej dokumentacji konserwatorskiej oraz dwóch programów: 1) prac konserwatorskich przy zabytku oraz 2) uzgodnionego z właściwym organem planu zagospodarowania zabytku wraz z otoczeniem oraz dalszego korzystania z niego, przy czym programy te muszą zostać uzgodnione z wojewódzkim konserwatorem zabytków (patrz Rafał Golat, Komentarz do art. 25 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W przypadku przedmiotowego uzgodnienia nie może być mowy w ocenie Sądu o zaistnieniu aktu władczego, który dotyczyłby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem działania) organu administracji czyli wojewódzkiego konserwatora zabytków, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu spornym aktem organ nie przesądził jednostronnie o treści uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu. Wątpliwości na gruncie niniejszej sprawy budzić może to czy uzgodnienie organu przyjęło formę jednostronnego działania. Sama redakcja przepisu art. 25 ww. ustawy nie akcentuje władczego działania organu, a jedynie wskazuje na obowiązek – w przypadku chęci zagospodarowania zabytku nieruchomego na cele użytkowe - posiadania przez właściciela lub posiadacza zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, odpowiedniego programu zagospodarowania zabytku nieruchomego. To zatem podmiot uprawniony przygotowuje taki program, ma on być jedynie uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W art. 25 ust. 2 tego przepisu unormowano, że w celu spełnienia wymagań, o których mowa w ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany nieodpłatnie udostępnić do wglądu właścicielowi lub posiadaczowi zabytku nieruchomego posiadaną przez siebie dokumentację tego zabytku oraz umożliwić dokonywanie niezbędnych odpisów z tej dokumentacji. W przywołanej regulacji prawnej ustawodawca wprost określił cel jakiemu służyć ma prawo wglądu do dokumentacji zabytku. Trudno zatem mówić na tle wydanego aktu o jednostronnym działaniu organu, obwarowanym środkiem przymusu i przesądzającym jednoznacznie o treści uprawnienia lub obowiązku jakiegoś podmiotu. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarga wniesiona w tej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie kognicji tego sądu, wyznaczonego treścią art. 3 ustawy ppsa. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.