II SA/Łd 842/13

Dnia 24 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi D. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej D. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. N. od pisma Starosty [...] w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 11 kwietnia 2013r. D. N. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie zezwolenia na całkowite wycięcie drzew na działkach leśnych o numerach ewidencyjnych 178 i 208, położonych we wsi J., gm. O., z uwagi na to, że drzewostan w lesie jest przerzedzony - luźny, zaatakowany przez choroby i szkodniki, a przede wszystkim permanentnie okradany, zaś wnioskodawczyni nie ma możliwości zabezpieczenia swojej własności. W dniu 24 kwietnia 2013r. przedstawiciel organu dokonał oględzin działek objętych wnioskiem. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013r., Starosta [...] poinformował D. N. jak są opisane w uproszczonym planie urządzenia lasu działki o nr 178 i 208, jak również zezwolił na usunięcie drzewostanu w dwóch nawrotach i wskazał jakie zadania w zakresie gospodarki leśnej (tzw. odnowienia lasu) przewidziane są do wykonania w uproszczonym planie urządzenia lasu. Do pisma organ administracji dołączył wyrys z uproszczonego planu urządzenia lasu. Pismem z dnia 7 maja 2013r. D. N. wniosła odwołanie od powyższego pisma z dnia 30 kwietnia 2013r. Strona zakwestionowała treść pisma w "części odmawiającej prawa do natychmiastowego wycięcia drzew z działki leśnej nr 208 - oddział 7c i 7d oraz działki nr 178 - oddział 2f, 2g i 2h". Wyjaśniała, że wniosek o wydanie zezwolenia na całkowite wycięcie drzew uzasadnia stan lasu, tj. przerzedzenie na skutek chorób i kradzieży. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że uznał się za właściwy w sprawie, ponieważ nieruchomość strony, stanowiąca przedmiot wniosku, położona jest na obszarze jego właściwości miejscowej. Wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Innymi słowy niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas, gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, decyzja w sprawie nie została wydana lub decyzja wydana w sprawie jest niezaskarżalna. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast przypadki wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Organ wyjaśnił, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa z uwagi na to, że decyzja w sprawie nie została jeszcze wydana. Pismo Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2013 r. nie jest decyzją administracyjną. Zostało ono skierowane do wnioskodawczyni w toku prowadzonego postępowania o wydanie zezwolenia na całkowite wycięcie drzew na działkach leśnych, o numerach ewidencyjnych 178 i 208. Przypomniał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. nr 12, poz. 59 ze zm.) trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa i uproszczonych planów urządzenia lasów w przypadku lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W myśl art. 23 ust. 4 cyt. ustawy pozyskanie drewna w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa (w tym również w lasach prywatnych), niezgodne z uproszczonym planem urządzania lasów lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 (decyzją określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej wydawaną dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha), jest możliwe wyłącznie w przypadkach losowych; decyzje w tej sprawie, na wniosek właściciela lasu, wydaje starosta. A contrario, jeżeli dla określonych działek leśnych sporządzony został uproszczony plan urządzenia lasu, to pozyskanie drewna z tego lasu odbywa się, co do zasady, zgodnie z planem, tj. w zakresie, wielkościach i terminach określonych w uproszczonym planie urządzenia lasu. Pozyskanie drewna w wielkościach niezgodnych z założeniami planu jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach losowych, w oparciu o wydaną przez starostę decyzję administracyjną. D. N. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zezwolenie na całkowite usunięcie drzew na dwóch działkach leśnych, dla których został sporządzony uproszczony plan urządzenia lasu. Starosta [...], pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r., znak: [...] poinformował zainteresowaną, jak są opisane w uproszczonym planie urządzenia lasu działki o nr 178 i 208, jak również w jakim zakresie oraz w jakiej kolejności można dokonać zrębu drzewostanu na tych działkach i jakie zdania w zakresie gospodarki leśnej (tzw. odnowienia lasu) przewidziane są do wykonania w uproszczonym planie urządzenia lasu. Do pisma organ administracji dołączył wyrys z uproszczonego planu urządzenia lasu. Równocześnie Starosta [...] w piśmie z dnia 21 maja 2013r. wyjaśnił D. N., że jego pismo z dnia 30 kwietnia 2013r. nie jest decyzją administracyjną, lecz ma charakter informacyjny, ponieważ zawiera informacje dotyczące opisu taksacyjnego działek leśnych, zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu wsi J. oraz dane dotyczące planowanego przeprowadzenia wyrębu i odnowienia powierzchni leśnej. Organ administracji poinformował również D. N., że materiały w sprawie jej wniosku są nadal gromadzone i po zakończeniu czynności procesowych zostanie wydana decyzja administracyjna na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. Z kolei w dniu 14 czerwca 2013r. Starosta [...] poinformował skarżącą, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zdaniem organu, wskazane okoliczności faktyczne przemawiają za tym, że pismo, które zaskarżyła odwołaniem D. N. nie jest decyzją w sprawie z jej wniosku o zezwolenie na całkowite usunięcie drzew z działek leśnych stanowiących jej własność. Pismo to ma jedynie charakter informacyjny co do rozmiaru i zakresu czynności pielęgnacyjnych, jakie wnioskodawczyni może wykonywać w obrębie działek leśnych stanowiących jej własność, bez konieczności uzyskania zgody w formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem decyzja administracyjna w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na całkowite wycięcie drzew nie została wydana, to wniesienie odwołania uznać należało, zdaniem organu, za niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła D. N.. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzuciła, że Kolegium nieprawidłowo uznało, iż pismo Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2013 r. nie jest decyzją administracyjną. Jej zdaniem pismo posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej określone w art. 107 k.p.a., dlatego też przysługiwało od niego odwołanie. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2013r. nazwanym "Uzupełnienie skargi z dnia 2 sierpnia 2013 r. na postanowienie SKO w S. z dnia [...]" skarżąca wskazała, że uproszczony plan zagospodarowania lasów na lata 2009-2018 nie uwzględnia stanu faktycznego, bowiem Starostwo nie uwzględniło wycięcia drzewostanu po 2008 r., nadto zakwestionowała przeprowadzenie na terenie jej lasu oględzin. Na tej podstawie stwierdziła, że zarówno decyzja – pismo z dnia 30 kwietnia 2013 r. jak i decyzja z dnia [...] zostały wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności postępowania mimo skomplikowanego charakteru sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ dodał, że pismo Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2013r. nie było decyzją administracyjną, ponieważ nie zawierało w swej treści rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach zainteresowanej. Kwestionowane przez skarżącą pismo nie rozstrzygało więc o prawie do pozyskania drewna, lecz jedynie informowało o zakresie w jakim pozyskanie drewna może nastąpić w ramach realizowania ustaleń uproszczonego planu urządzenia lasu. Dopiero dalsze czynności podjęte przez organ pierwszej instancji zmierzały do załatwienia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pozyskanie drewna z lasu stanowiącego jej własność w ilości większej, niż przewidziana w uproszczonym planie urządzenia lasu. Kolegium wyjaśniło równocześnie, że w dniu [...] Starosta [...] wydał decyzję znak: [...], w której, na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach zezwolił D. N. na całkowite wycięcie drzew na działkach leśnych o numerach ewidencyjnych 178 i 208. Nie może jednak ustosunkować się do zarzutów skarżącej pod adresem tej decyzji, zawartych w uzupełnieniu do skargi z dnia 14 sierpnia 2013 r., ponieważ zostały zgłoszone z pominięciem toku instancyjnego, o którym skarżąca została prawidłowo pouczona. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2014 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w skardze i wyjaśniła, że kwestionowane pismo zawiera oznaczenie organu, oznaczenie strony i rozstrzygniecie. Co więcej, pismo z dnia 30 kwietnia 2013 r. jak i decyzja z dnia [...] są tożsame – zezwalają na wycięcie drzewa, tej samej stronie, tego samego drzewa, na tej samej ziemi. Ponadto, decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem terminu do jej wydania. Zarzuty pod adresem późniejszej decyzji winny zostać przez organ rozpatrzone, bowiem zostały podniesione generalnie w sprawie z wniosku strony z dnia 12 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonego aktu, tzn. ocenia, czy jest on zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie orzeczenia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o lasach, pozyskanie drewna w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa, niezgodnie z uproszczonym planem urządzania lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 tej ustawy, jest możliwe wyłącznie w przypadkach losowych; decyzje w tej sprawie, na wniosek właściciela lasu, wydaje właściwy starosta. Z przepisu tego wynika, że w sytuacji, gry strona wnosi o przeprowadzenie wycinki ponad limit określony, w uproszczonym planie urządzenia lasu, starosta wydaje decyzję administracyjną. W rozpoznawanej sprawie, wniosek w tym przedmiocie złożony został przez skarżącą w dniu 15 kwietnia 2013r. (data wpływu do organu). Pismem z dnia 30 kwietnia 2013r. zezwolono skarżącej na usuniecie drzewostanu w dwóch nawrotach (finalnie obejmujących cały drzewostan), precyzując jednocześnie obowiązki związane z odtworzeniem powierzchni leśnej. Rację ma zatem strona skarżąca, iż pismo to stanowi decyzję administracyjną, rozstrzygającą jej wniosek w trybie art. 23 ust. 4 ustawy o lasach. Zawiera bowiem minimum elementów, wymaganych dla decyzji tj. oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygniecie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za wystarczające uznać należy, by zawierało ono wskazane wyżej elementy - oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygniecie i podpis osoby, reprezentującej organ. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013r., sygn.akt II OSK 2663/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z dnia 22 września 981r., sygn.akt SA/81, ONSA 1981/2/91). Wbrew stanowisku, zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, pisma Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2013r., nie sposób uznać jedynie za informację w sprawie, udzieloną skarżącej. Nie odnosi się ono bowiem wyłącznie do uregulowań zawartych w uproszczonym planie zagospodarowania lasu, lecz zawiera w swej treści również zezwolenie na wycinkę, przekraczającą limit, wynikający z uproszczonego planu oraz warunki jego dokonania. Tym samym jest decyzją administracyjną, choć niewątpliwie wadliwą, bowiem nie zawierającą wszystkich elementów, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Organ dysponuje bowiem stosownymi instrumentami prawnymi, pozwalającymi na wyeliminowanie z obrotu prawnego ponownie wydanego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia 9 lipca 2013r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Ze względu na charakter zaskarżonego postanowienia (nie podlegającego wykonaniu i nie wymagającego wykonania) za bezprzedmiotowe uznano natomiast rozstrzyganie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien rozpoznać odwołanie skarżącej od decyzji z dnia [...] oraz podjąć stosowne działania, zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego późniejszej decyzji wydanej w tej samej sprawie. a.tp.