II OSK 2663/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SAB/Bd 25/12 w sprawie ze skargi T. Z. na bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie naprawienia szkody w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SAB/Bd 25/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. Z. na bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie naprawienia szkody w gospodarstwie rolnym. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. T. Z. zwrócił się do Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku o zapłatę kwoty 136 066 zł odszkodowania za szkody w gospodarstwie rolnym, położonym w M. przy ul. T., powstałe w okresie od dnia 28 lipca 2010 r. do dnia 30 sierpnia 2010 r. w wyniku zalania i podtapiania działek o numerach [...] i [...] z uprawami gospodarstwa rolnego, w związku z brakiem należytego utrzymania Kanału [...] oraz kwoty 104 787 zł tytułem utraconych korzyści z w/w powodów. Tożsame żądanie zostało skierowane do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 21 marca 2011 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Wicemarszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego, działając w imieniu Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, odpowiedział wnioskodawcy, że uznaje żądanie wypłaty odszkodowania za nieuzasadnione. T. Z. wniósł o nadanie stanowisku zawartemu w powyższym piśmie formy decyzji administracyjnej. Bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w tym zakresie stanowiła podstawę wniesienia skargi, która została odrzucona postanowieniem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Bd 43/11. Skarga kasacyjna od tego postanowienia została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona (postanowienie z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 7/12). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2011 r. skarżący poprzedził zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione. W skardze zażądano wyznaczenia Marszałkowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego dodatkowego terminu załatwienia sprawy odnośnie wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania tytułem szkód poniesionych w należącym do skarżącego gospodarstwie rolnym oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż stosownie do art. 186 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, droga cywilna przysługuje dopiero, gdy strona nie jest zadowolona z wysokości ustalonej kwoty odszkodowania w drodze wydanej przez organ decyzji. Organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Podzielając stanowisko SKO w kwestii zastosowania w rozpatrywanej sprawie art.186 ust. 4 zdanie drugie ustawy – Prawo wodne organ podniósł, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym skarżący nie może dalej dochodzić odszkodowania na drodze administracyjnej, w tym sądowo-administracyjnej, bowiem jedyną dopuszczalną drogą w tym zakresie jest postępowanie przed sądem powszechnym. Organ wskazał ponadto, iż pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Kujawsko-Pomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku, w ramach pełnomocnictwa udzielonego przez Marszałka, odmówił wypłaty odszkodowania, rzeczowo i wyczerpująco odnosząc się do argumentacji przedstawionej wraz z żądaniem odszkodowania. Według stanowiska Zarządu powodem podtopień i zalewisk na nieruchomości wnioskodawcy nie była niedrożność Kanału [...], czy też brak jego konserwacji, ale niezawinione i obiektywnie niezależne od zarządcy urządzenia, niekorzystne warunki atmosferyczne oraz depresyjne usytuowanie działek poniżej poziomu kanału. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wicemarszałek działając w imieniu Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Organ w istocie rozstrzygnął zatem o żądaniu skarżącego, powiadomił go o tym i stworzył możliwość dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż z art. 186 ust. 3 ustawy - Prawo wodne wynika obowiązek wydania decyzji przez skarżony organ. Zdaniem WSA, organ administracji publicznej nie może pozbawiać strony możliwości załatwienia jej sprawy na drodze administracyjnej, wskazując jej jedynie możliwość dochodzenia roszczeń na drodze postępowania sądowego, lecz zobligowany jest do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że stosownie do z art. 104 k.p.a. decyzja jest formą załatwienia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. W znaczeniu materialnym decyzją jest każdy akt wydany na mocy obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu o jednostronny akt organu, rozstrzygający indywidualną sprawę, określający konsekwencje stosowania normy prawnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Treścią decyzji jest z reguły ustalenie, zniesienie lub zmiana praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Sąd Najwyższy wyjaśnił w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt I CNK 582/98 (LEX 50843), że przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W ugruntowanych poglądach judykatury i orzecznictwa wskazuje się, że pismo pochodzące od organu administracji, aby stanowiło decyzję administracyjną, musi zawierać przynajmniej cztery elementy formalne, tj.: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy i podpis pracownika reprezentującego organ. Według WSA treść pisma Wicemarszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. podtrzymującego stanowisko Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku z dnia [...] lutego 2011 r. daje podstawy do uznania go za decyzję administracyjną. Zawiera ono bowiem rozstrzygnięcie, że negatywnie rozpatrzono żądanie T. Z. Skoro organ zajął stanowisko, że żądanie wypłaty odszkodowania jest nieuzasadnione, to - w ocenie WSA - przyjąć należało, że wydał stosowną decyzję na podstawie art. 186 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, na skutek wniosku złożonego dnia 28 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż nie ma wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy, w której przedmiotem skargi jest bezczynność organu to, że wydana decyzja nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 107 k.p.a., w tym uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skargą kasacyjną skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. Z. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz. U z 2005 r. Nr 239 poz. 2019) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 104, 107§1, art.3, art.4 i art.5 i art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6, art. 8, art. 10 §1, art. 11, art. 75-80 k.p.a., art. 3 §2 pkt 1 i 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie Uzasadniając przedstawione zarzuty strona argumentowała, iż stosownie do art. 186 ust. 3 ustawy - Prawo wodne organ ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej, jeżeli strona złoży stosowny wniosek o odszkodowanie. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. akt: III CZP 27/2004 naprawienie szkody z tytułu zalewania nieruchomości na skutek zmiany stanu wody nie może być dochodzone przed sądem dopóty, dopóki nie zapadnie ostateczna decyzja administracyjna w tym względzie. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż pismo Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń z dnia [...] lutego 2011 r., stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 28 stycznia 2011 r. nie zawierało upoważnienia Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego do wydania rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na żądanie skierowane bezpośrednio do w/w organu strona otrzymała w dniu 2 maja 2011 r. pismo przesłane zwykłą pocztą bez dowodu doręczania datowane na [...] kwietnia 2011 r., które zostało podpisane prawdopodobnie (bowiem podpis jest nieczytelny oraz brak oznaczenia organu stosowną pieczęcią) przez Wicemarszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego Dariusza Kurzawę. Z uwagi na wątpliwości co do formy pisma, jak i jego rozstrzygnięcia, pełnomocnik skarżącego zwróciła się do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego pismem z dnia 11 maja 2011 r. o nadanie stanowisku zawartemu w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. formy decyzji. Pismo to zostało bez odpowiedzi. Wskazano ponadto, iż w aktach sprawy o sygn. II SAB/Bd 25/12 znajduje się pismo Wicemarszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z datą [...] kwietnia 2011 r., o treści takiej samej jak pismo wysłane do pełnomocnika, zawiera ono jednak dodatkowo pieczęcie organu, jak i osoby je podpisującej. Pismo to nie zostało doręczone skarżącemu, ani jego pełnomocnikowi. Strona nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, że w rozpatrywanej sprawie została wydana decyzja, ze względu na formę pisma z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak i na sposób jego doręczenia niezgodny z art. 39 k.p.a. Zdaniem strony w kontrolowanym postępowaniu naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a., jak też zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, pismo Wicemarszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. skierowane do pełnomocnika skarżącego nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 107 §1 k.p.a., gdyż zostało opatrzone nieczytelnym podpisem, bez podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, nie zawiera ponadto uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Autor skargi kasacyjnej argumentował, iż organ zobligowany jest do wyjaśnienia stronom przesłanek decyzji, tym bardziej decyzji dla strony niekorzystnej. W rozpatrywanej sprawie natomiast organ pominął milczeniem twierdzenia strony i nie odniósł się do istotnych dla sprawy dokumentów, w tym do opinii rzeczoznawcy w zakresie melioracji oraz rzeczoznawcy majątkowego ekspertyz IMGW, naruszając tym samym zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a. . Według strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nienależycie przeprowadził kontrolę postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego przed wydaniem tzw. "ułomnej decyzji" z dnia [...] kwietnia 2011 r., o ile postępowanie takie w ogóle zostało przeprowadzone. WSA nie zrealizował funkcji kontrolnej, a jedynie dokonał ustalenia za organ, że pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest decyzją administracyjną. Pismem procesowym z dnia 4 marca 2013 r. kasator uzupełnił uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej wskazując, iż postępowanie w sprawie odszkodowania powinno być zakończone decyzją administracyjną, natomiast pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 §1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Przystępując do analizy zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprowadzają się one w istocie do tego, iż Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy dokonał kontroli działalności organu w zaskarżonym zakresie. Wadliwość ta - według strony wnoszącej skargę kasacyjną - polega na pominięciu naruszenia przez organ zasad postępowania wynikających z art. 104, 107§1, art.3, art.4 i art.5 i art. 39 k.p.a. oraz art. 6, art. 8, art. 10 §1, art. 11, art. 75-80 k.p.a. oraz wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 186 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, iż przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie była bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Przy tak określonym przedmiocie sprawy zadaniem sądu administracyjnego w ramach przeprowadzonej kontroli było ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: powinien on zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.; po drugie: powinien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia okoliczności warunkujących dopuszczalność skargi, rolą Sądu było dokonanie oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy, w świetle przepisów prawa, organ mógł i powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wynika obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania. Realizacja tego obowiązku - co do zasady - otwiera bowiem stronie możliwość dalszego dochodzenia odszkodowania na drodze powództwa cywilnego. Stanowisko to nie jest przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną kwestionowane. Różnice rysują się natomiast co do oceny, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy pismo organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] stanowiło w istocie decyzję administracyjną, o której mowa w art. 186 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, a której wydanie - stosownie do ust. 1 tego artykułu - warunkuje dochodzenie odszkodowania przed sądem powszechnym. Pozytywna odpowiedź na to pytanie wyklucza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność, które stosownie do art. 149 §1 p.p.s.a. wiąże się ze zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, ocenę dokonaną w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznać należało za prawidłową. Nie można jej bowiem zasadnie przypisać objętych zarzutami skargi kasacyjnej naruszeń. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie, jak i w doktrynie konsekwentnie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 §1 k.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ. Pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. stanowi załatwienie indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. Jego treść obejmuje władcze rozstrzygnięcie organu co do żądania przedstawionego w piśmie dnia 21 marca 2011 r. wystosowanego do Marszałka Województwa Kujawsko – Pomorskiego w imieniu T. Z. przez reprezentującego go pełnomocnika. W piśmie tym stwierdzono, że żądanie wypłaty odszkodowania uznane zostało za nieuzasadnione. Pomimo podnoszonych przez stronę skarżącą nieścisłości dotyczących sposobu zaadresowania pisma, wynika z niego bezpośrednio, że rozstrzygnięcie dotyczy właśnie żądania T. Z. i to w jego imieniu pismo otrzymuje reprezentujący go w sprawie pełnomocnik. W odniesieniu do argumentacji strony, iż doręczone pismo, w przeciwieństwie do egzemplarza będącego w dyspozycji organu, nie zawierało pieczęci i czytelnego podpisu zauważyć należy, iż przeznaczony dla strony egzemplarz pisma w nagłówku zawierał oznaczenie organu oraz imię i nazwisko osoby go reprezentującej, ponadto opatrzony został odręcznym podpisem. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności wskazane uchybienie może być traktowane jako naruszenie obowiązujących w urzędzie zasad instrukcji kancelaryjnej odnoszących się do sposobu sporządzania pism, ich kopii i odpisów, nie stanowi jednak wady kwalifikowanej, która skutkowałaby nieważnością decyzji, nie jest tym bardziej wystarczającym powodem by twierdzić, że pismo w ogóle decyzji nie stanowi. Do wniosku takiego nie prowadzi również zaistnienie w rozpatrywanej sprawie naruszenia wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego standardów doręczenia decyzji. Pismo zostało bowiem doręczone adresatowi. Skarżący potwierdził, że je otrzymał przesyłając kopię tego pisma w załączeniu do skargi kasacyjnej. Jak wspomniano na wstępie, Sąd administracyjny w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem wydanego przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia. Z omówionych względów prawidłowo WSA oddalił skargę stwierdzając, że decyzja została wydana. Rozstrzygnięcie to nie zamyka stronie możliwości dochodzenia prawa do odszkodowania na drodze sądowej nawet przy przyjęciu wykładni, że zgodnie z art. 186 ust.4 ustawy - Prawo wodne przez niewydanie decyzji przez właściwy organ należy rozumieć niewydanie decyzji, która ustala odszkodowanie i w związku z tym strona ograniczona jest wówczas terminem trzymiesięcznym do złożenia pozwu od momentu złożenia żądania (por. L. Nowopolski, Przeniesienie sprawy o odszkodowanie z drogi administracyjnej na sądową na przykładzie art. 186 ustawy – Prawo wodne - zagadnienia wybrane, GSP 2005 nr 2 s. 467 teza 1). Ze względu na treść art. 186 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, który dopuszcza wystąpienie z roszczeniem o naprawienie szkód do sądu powszechnego dopiero po wydaniu przez właściwy organ decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, wobec wskazanych - szczególnych - okoliczności rozpatrywanej sprawy, w tym wynikających z przyczyn leżących po stronie organu niejasności co do charakteru pisma z dnia [...] kwietnia 2011 r., które stały się powodem rozpatrywania sprawy przez sądy administracyjne w obu instancjach, strona rozważyć może zasadność skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wystąpienia z powództwem cywilnym. Stosownie do art. 169 §1 Kodeksu postępowania cywilnego wniosek taki składać należy do właściwego sądu w ciągu tygodnia od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności uzasadniające wniosek (§2), a równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności procesowej (§3). Z uwagi na to, że ostatecznie istniejące wątpliwości dotyczące charakteru pisma z dnia [...] kwietnia 2011 r. rozstrzygnął dopiero Naczelny Sąd Administracyjny niniejszym wyrokiem, początek biegu określonego w powołanym przepisie terminu do wystąpienia z ewentualnym wnioskiem o przywrócenie terminu wyznaczałby dzień doręczenia stronie - w tym przypadku jej pełnomocnikowi, odpisu niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem. Istnieją przy tym istotne powody, by przyjąć, że przedawnienie roszczenia o naprawienie szkody przewidziane w art.188 ust. 2 ustawy - Prawo wodne ze względu na zawisłość niniejszej sprawy przed sądem administracyjnym nie nastąpiło. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.