II OSK 7/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2011 r., II SAB/Bd 43/11 w sprawie ze skargi T. Z. na bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie odszkodowania tytułem szkód poniesionych w gospodarstwie postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej jako: WSA) - po rozpoznaniu w dniu 13 października sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie odszkodowania tytułem szkód poniesionych w gospodarstwie - odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. T. Z. wniósł do WSA skargę na bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej jako: marszałek) w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie odszkodowania tytułem szkód poniesionych w gospodarstwie, a w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W zaskarżonym postanowieniu WSA wskazał, że skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych, bowiem zażalenie warunkujące skuteczność złożenia skargi nie zostało w przedmiotowej sprawie wniesione. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego zaskarżył ww. postanowienie WSA w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i jego niezastosowanie tj. art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 - dalej jako: pw) oraz naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie tj. art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa), art. 77 § 1, art. 80 i art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że bezczynność marszałka mieści się w grupie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i może być przedmiotem skargi wnoszonej do Sądu w trybie art. 52 § 3 ppsa, a skarżący spełnił warunek jej skuteczności poprzez wezwanie ww. organu do usunięcia bezczynności pismem z dnia 7 lipca 2011 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi z dnia 17 sierpnia 2011 r. wskazał Sądowi, iż jego żądanie skierowane do marszałka złożył w trybie art. 186 pw tj. przepisu, który winien być wyznacznikiem postępowania w rozpatrywanej sprawie. Mimo tego WSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 października 2011 r. w ogóle nie ustosunkował się do postępowania skarżącego w oparciu o treść ww. art. 186 pw, co należy traktować jako naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującej oceny materiału dowodowego w całokształcie jak też jego swobodną ocenę. Wobec powyższej argumentacji autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie postanowienia z dnia 13 października 2011 r., bowiem zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, w świetle wskazanych wyżej przepisów powinno nastąpić orzeczenie co do istoty sprawy, a nie odrzucenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek. Należy więc wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Zdaniem NSA Sąd I instancji dokonał kontroli skargi wniesionej przez skarżących w sposób prawidłowy i słusznie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie orzekającym w pełni zgadza się z Sądem I instancji, a jego argumentację uznaje za własną. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a - stosownie do brzmienia art. 52 § 2 ppsa - przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skoro więc w przypadku skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 kpa, to brak jego złożenia powoduje, że strona skarżąca nie wypełniła dyspozycji art. 52 § 1 ppsa, co jej skargę dyskredytowało i w konsekwencji Sąd I instancji nie miał innej możliwość jak skargę T. Z. odrzucić, co też był uczynił zaskarżonym postanowieniem. NSA dodatkowo wskazuje, że przed odrzuceniem skargi skarżący, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA z dnia 21 września 2011 r., wezwany został do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, że złożył do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenie na bezczynność marszałka, pod rygorem uznania, iż taki środek odwoławczy nie został przez niego złożony, ale w odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący nadesłał jedynie pismo stanowiące wezwanie do usunięcia bezczynności w wydaniu decyzji w sprawie odszkodowania tytułem poniesionych szkód, adresatem którego jest marszałek, a zatem organ, którego bezczynność dotyczy, a nie organ wyższego stopnia, co oznacza, iż zażalenie warunkujące skuteczność złożenia skargi nie zostało w przedmiotowej sprawie wniesione. W kontekście powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są oczywiście bezzasadne. WSA nie naruszył więc art. 52 § 3 ppsa, bowiem - jak wskazano powyżej - zażalenie warunkujące skuteczność złożenia skargi nie zostało w przedmiotowej sprawie wniesione. NSA podkreśla także, że użyta w skardze kasacyjnej argumentacja jej autora i przywołane dla jej uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są w kontekście problemu zawartego w rozpatrywanej sprawie chybione. W szczególności uważna lektura przywołanego w skardze kasacyjnej postanowienia NSA z dnia 21 maja 2010 r., I OSK 794/10 wskazuje, że możliwość zamiennego korzystania z zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jaki i wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa może mieć miejsce wyłącznie w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie czynności materialno-technicznej. W rozpatrywanej sprawie - jak wynika z art. 186 pw, (którego także WSA w żaden sposób nie naruszył) - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji, a więc w tym wypadku, jak wskazano powyżej, brak jej wydania musi być najpierw skarżony w drodze zażalenia z art. 37 kpa i dopiero jego wniesienie otwiera drogę do złożenia skargi do WSA na bezczynność organu. Jako bezzasadny należy uznać także zarzut naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującej oceny materiału dowodowego w całokształcie jak też jego swobodną ocenę przez WSA, bowiem skarżone rozstrzygniecie Sądu I instancji dotyczyło ściśle procesowej kwestii dopuszczalności skargi i kwestie zasadności lub braku zasadności odszkodowania nie mogły być przedmiotem zainteresowania Sądu na tym etapie postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę NSA oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 197 § 1 ppsa oraz art. 197 § 2 w związku z art. 184 ppsa, ponieważ skargę skarżącego należało odrzucić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200 - 204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 ppsa, Sąd I instancji. Na marginesie NSA wskazuje jedynie informacyjnie, że chociaż decyzja wydana w oparciu o art. 186 ust. 3 pw jest niezaskarżalna, a stronie niezadowolonej (albo w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego - jak w niniejszej sprawie) przysługuje droga sądowa przed sądem powszechnym, to jednak i tak stronie przysługuje również skarga na bezczynność organu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, a - jak wskazano wyżej - wniesienie takiej skargi musi być poprzedzone odpowiednimi czynnościami, które nie zostały przez stronę dokonane w niniejszym postępowaniu.