I OSK 794/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 115/09 odrzucającego skargę T.K. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 115/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T.K. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 28 stycznia 2005 r. zwróciła się do Prezydenta m. st. Warszawy o udostępnienie jej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia 31 marca 1983 r., nr (...) zezwalającej na podział nieruchomości. Następnie T. K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zażalenie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w trybie art. 37 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r., nr (...) zobowiązało Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku strony o udostępnienie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia 31 marca 1983 r., w terminie do dnia 8 maja 2009 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy zobowiązał się do niezwłocznego przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wszelkich dokumentów związanych z podziałem działki, które wpłynęłyby do niego po udzieleniu odpowiedzi na skargę. Zarządzeniem z 1 października 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 115/09 Sąd pierwszej instancji zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, informacji czy skarżąca wezwała Prezydenta m. st. Warszawy do usunięcia naruszonego prawa. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej nadesłał do Sądu pierwszej instancji pismo w którym poinformował, że T.K. nie wzywała Prezydenta m. st. Warszawy do usunięcia naruszonego prawa. Jednakże na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. skarżąca złożyła odpis pism z dnia 25 września 2007 r. (data prezentaty organu) i z dnia 25 października 2006 r. adresowanych do Prezydenta m. st. Warszawy. Jak wynika z treści pisma z 25 września 2007 r. stanowi ono adresowane do Prezydenta m. st. Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż postępowanie z wniosku skarżącej o udostępnienie jej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z 31 marca 1983 r. nr (...) powinno zakończyć się udostępnieniem decyzji, o ile organ stwierdzi, że skarżąca jest uprawniona do domagania się udostępnienia tej decyzji. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia dokumentu (będącą czynnością materialno - techniczną) mieści się w zakresie innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. czynności, objętych pkt 4, a bezczynność na niewykonanie tych czynności podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do pkt 8 tego przepisu. Jednakże postępowanie w tych sprawach nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego na bezczynność w przedmiocie żądania udostępnienia decyzji nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 K.p.a. Jednakże stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a., skoro ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie określonym w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. skarżąca przedłożyła kserokopię wniosku z 25 października 2006 r. skierowanego do Prezydenta m. st. Warszawy o doręczenie jej odpisów szeregu dokumentów (w tym decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z 31 marca 1983 r. nr (...) oraz kserokopię wezwania z 25 września 2007 r. (data prezentaty organu) Prezydenta m. st. Warszawy do usunięcia naruszonego prawa. Jak oświadczyła skarżąca na rozprawie nie otrzymała odpowiedzi organu na to wezwanie. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro organ administracji publicznej nie podejmuje czynności materialno- technicznej, tj. w niniejszej sprawie nie udostępnia decyzji, to pozostaje on w bezczynności w rozumieniu art. 3 §2 pkt. 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W takim przypadku złożenie skargi powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszonego prawa, co skarżąca uczyniła, wyczerpując przesłankę z art. 52 § 3 P.p.s.a. Jednakże warunkiem merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi (odmiennie niż w przypadku bezczynności w wydaniu decyzji), jest zachowanie terminu do wniesienia skargi, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Zatem skoro skarżąca wniosła skargę 12 maja 2009 r., to oznacza, że nastąpiło to po upływie terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.K. zarzucając mu: 1. błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że art. 52 § 3 P.p.s.a. ma zastosowanie do czynności wymienionych w art. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ; 2. błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie termin przewidziany w art. 53 § 2 P.p.s.a. ; 3. będące konsekwencją błędów opisanych powyżej, nieprawidłowe odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z pominięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r. zobowiązującego Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie jej przedmiotowej decyzji. W motywach skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, iż z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął pogląd o zastosowaniu art. 52 § 3 P.p.s.a. do skargi na bezczynność organu. Pogląd ten świetle orzecznictwa nie jest trafny. Wzmiankowany przepis w swej treści zawiera odesłanie do art. 3 §2 pkt. 4 P.p.s.a. , który z kolei stanowi o innych niż określone w pkt 1-3 tego przepisu aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynności organu nie można uznać za akt lub czynność w rozumieniu przepisów art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a., a ponadto skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wobec powyższego skarga na bezczynność złożona przez skarżącą w niniejszej sprawie nie musiała być poprzedzona wezwaniem Prezydenta m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa Nie trafne również jest oparcie zaskarżonego postanowienia na art. 53 § 2 P.p.s.a. , ponieważ orzecznictwo stoi na stanowisku, że 30-dniowy termin określony w tym przepisie nie ma zastosowania do skarg na bezczynność organów. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 2, kasator zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął fakt wykorzystania przez skarżącą trybu przewidzianego w art. 37 K.p.a., pomimo, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wykorzystanie trybu z art. 37 K.p.a. jest warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy dokonania przez organ czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia dokumentu. W piśmiennictwie powstałym na tle rozpatrywania skarg we wskazanym zakresie funkcjonuje pogląd, a który należy podzielić, że niekiedy wyczerpanie środków zaskarżenia w sprawie ze skargi na bezczynność organu może mieć miejsce zarówno poprzez wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jak i w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 P.p.s.a.). Ma to miejsce w przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić w różnej prawnej formie działania administracji, co jest uzależnione od sposobu jej rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 172. ). Analogiczne stanowisko zajmowały sądy administracyjne. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., II SAB/Op 1/04, (ONSAiWSA 2005/2/33) Sąd stwierdził, że w przypadku gdy przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie czynności materialno-technicznej wyczerpanie środków zaskarżenia może mieć miejsce zarówno poprzez złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jaki i poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny - wyrok NSA z 10 grudnia 2007 r., II FSK 1152/06 oraz z dnia 27 lutego 2009 r., II OSK 230/09. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że fakt wniesienia przez skarżącą zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie kreuje po jej stronie żadnego uprawnienia do złożenia skargi do sądu z pominięciem trybu określonego w art. 52 §3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2010 r. (I OSK 685/10) podniósł wręcz, że przepis art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do skarg na akty organów administracji, a nie do skarg na bezczynność, bowiem żaden przepis nie nakłada na stronę obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa w przypadku skargi na bezczynność. Skoro przedmiotem bezczynności organu było nieudostępnienie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów, a więc czynność materialno-techniczna, a skarżąca wezwała organ pismem z dnia 25 września 2007 r. do usunięcia naruszenia prawa, to tym samym należy przyjąć, że skarżąca wyczerpała w niniejszej sprawie przysługujący jej środek zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 1 i 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji pominął jednakże okoliczność, że skarżącej przysługiwały dwa alternatywne sposoby wyczerpania środków odwoławczych w przypadku bezczynności organu w tego rodzaju sprawach. Ponieważ skarżąca wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w trybie art. 37 K.p.a., który to organ zażalenie merytorycznie rozpatrzył, po czym zgodnie z zawartym w postanowieniu pouczeniem wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, to należy uznać że wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. Niezasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę T. K. uznając błędnie, że nie została spełniona jedna z przesłanek jej dopuszczalności - wyczerpanie środków zaskarżenia. Usprawiedliwiony zatem okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 185 w zw. z 197 §2 P.p.s.a.