VIII SA/Wa 603/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent-stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dzieci 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] odmawiającą przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dzieci J. i Z. rodzeństwa O. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. A. S. (dalej: "strona", "skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dzieci: J. O. i Z. O. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] działający w imieniu Prezydenta Miasta R. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej: "k.p.a."), art. 2 pkt 4, art. 15b, art. 20 ust. 3, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) – orzekł o: odmowie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka J. O. i Z. O. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika, iż matka dziecka pozostawała pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży, tymczasem stosownie do art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednorazowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Skarżąca odwołała się od tej decyzji twierdząc, że nie wiedziała, że jest w ciąży. Wyjaśniła, że testy ciążowe wykazywały wynik negatywny, ponadto [...] powodował, iż miała miesiączki. Ponadto w placówce medycznej oczekiwała na wizytę lekarską ponad tydzień co spowodowało, że spóźniła się do zaświadczenia o 7 dni. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przytoczeniu stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skarżąca dołączyła do wniosku dwa zaświadczenia o pozostawaniu pod opieką lekarską w okresie ciąży, przy czym jedno z nich wystawione zostało w dniu [...] marca 2013 r. przez starszą położną Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o. o. Ginekologiczno-Położnicza w W. i w zaświadczeniu tym podane zostało, że skarżąca w okresie ciąży pozostawała pod opieką medyczną od [...] tygodnia ciąży do porodu (pierwszy trymestr ciąży – [...] sierpień 2012 r.). Drugie zaświadczenie z dnia [...] marca 2013 r. wydane przez lekarza ginekologa – położnika Poradni Ginekologicznej w R. wskazywało jedynie, że pierwszy trymestr ciąży skarżącej prowadzony był w W., drugi i trzeci trymestr – wizyty [...].10.2012 r. i [...].12.2012 r. Następnie organ odwoławczy wywiódł, że przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka reguluje art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym art. 15b ust 5 tej ustawy stanowi, że zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Podkreślił, iż pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. SKO stwierdziło, że pozostawanie pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do porodu jest warunkiem koniecznym do przyznania zapomogi. Według organu odwoławczego z przedstawionych ustaleń wynika, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży. Kolegium uznało, iż sformułowanie art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest rygorystyczne, jest to termin zawity, od którego ustawodawca nie przewidział odstępstw. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to słusznie organ pierwszej instancji odmówił przedmiotowego świadczenia, nie naruszając przy tym przepisów k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, że fakt zgłoszenia się do lekarza w nieprzewidzianym terminie spowodowany był przyczyną zdrowotną, gdyż już w okresie dojrzewania pojawiły się u niej kłopoty ze sprawami kobiecymi. Wywiodła, iż występowały u niej nieregularne krwawienia, które występują do chwili obecnej. Przyczyną powyższego jest [...] wykryty podczas drugiej – mnogiej ciąży. Nadto autorka skargi podkreśliła, że na wizytę do lekarza ginekologa czekała około 2 tygodni. Dalej przytoczyła w skardze swoją ciężką sytuację materialną, okoliczność, iż czuje się skrzywdzona przez organy, które deklarują politykę prorodzinną i pomoc dla rodzin wielodzietnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość zastosowanej procedury. Sąd, rozpatrując sprawę nie podejmuje zatem merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji podlegającej ocenie. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W myśl natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, stanowiła odmowa jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, wskazana w art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej "u.ś.r." Powyższy przepis – w odniesieniu do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka – stanowi, że świadczenie to przysługuje pod warunkiem, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Zgodnie natomiast z art. 15b ust. 6 u.ś.r. pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Zauważyć należy, że przepis art. 15b ust. 5 i 6 został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej do systemu prawnego ww. świadczenia wskazano, że "zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego), uzależnione od przedstawienia przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi. Intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji nr druku 630- http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/34FA61DE1AB277B6C1257467003B5A90/$file/630-uzas.doc oraz nr druku 885- http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/605642C676BBAC75C12574B8004D197C/$file/885-uzasadnienie.doc). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że co prawda przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cenzurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można – w ocenie Sądu – tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną, należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. i ustalaniu na jego podstawie prawa do świadczeń z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji, a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisów art. 15b ust. 5, czy art. 9 ust. 6 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać, bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży, byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia, nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15b ust. 5 u.ś.r. W tej sytuacji w ocenie Sądu, wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadą uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP) i wynikającego z niej nakazu udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka. Z podnoszonych zarówno w odwołaniu, jak i skardze twierdzeń wynika, że skarżąca miała wykryte [...], co doprowadziło do rozregulowania jej cyklu miesięcznego, a w rezultacie sprawiło, że zbyt późno dowiedziała się, że jest w ciąży i zgłosiła się na pierwszą wizytę u ginekologa. W opisanym stanie faktycznym – stosując prokonstytucyjną wykładnię omawianych przepisów – należy uznać, że rolą organów winno być wyjaśnienie okoliczności związanych z chorobą A. S. i wpływu tej choroby na niemożność, czy utrudnienie rozeznania przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia. W tej sytuacji organy winny były podjąć kroki, mające na celu uzyskanie zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikałoby, że A. S. z uwagi na stan swojego zdrowia w rzeczywistości nie mogła przed upływem 10 tygodnia ciąży podejrzewać, że jest w ciąży. Dopiero w oparciu o uzyskanie takiej informacji od lekarza, organy mogły ocenić, czy poddanie się skarżącej opiece medycznej od 11 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi w sposób naturalny jej rozeznanie w terminie określonym w art. 15b ust. 5 u.ś.r., że jest w ciąży, czy też nie. Mając zatem na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r. zaprezentowaną przez Sąd należy przyjąć, że organy wydając zaskarżone decyzje nie przeprowadziły w sposób pełny postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy będą miały na uwadze wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.